Vissa begrepp

I tryckfrihetsförordningen och avgiftsförordningen förekommer ett flertal begrepp som är av betydelse för de överväganden vi gör i detta kapitel och slutbetänkandet i övrigt. Vi anser därför att det inled- ningsvis bör göras vissa förtydliganden och överväganden kring några centrala begrepp.

4.2.1 Allmän handling

Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § TF. Med handling avses framställningar i skrift eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt utan tekniska hjälpmedel. Det kan röra sig om skrivelser, tabeller, blanketter och protokoll men även om fotogra- fier, kartor och ritningar. Det omfattar även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En särskild form av upptagning är vad som i 2 kap. 6 § TF benämns som upptagning för automatiserad behandling. Som

exempel på sådana upptagningar kan nämnas pdf-dokument och information på USB-minnen. Regleringen bygger på att det finns två former av upptagningar för automatiserad behandling, dels färdiga

elektroniska handlingar, dels sammanställningar av uppgifter ur sådana

upptagningar, potentiella handlingar (se avsnitt 4.3.2).

En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 §). Termen

förvaras innebär som utgångspunkt att en fysisk handling ska finnas

i myndighetens lokaler. För upptagningar gäller att de endast anses förvarade om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § första stycket). För en sammanställning av uppgifter ur en upptagning gäller därutöver att sammanställningen endast anses förvarad hos myndigheten om den kan göras tillgänglig med rutin- betonade åtgärder (2 kap. 6 § andra stycket).

För en närmare redogörelse kring handlingsbegreppet och för när en handling anses allmän, se exempelvis E-offentlighetskommitténs slutbetänkande (SOU 2010:4, s. 30–46).

4.2.2 Tillgängliggöra och tillhandahålla

Vår bedömning: Begreppen tillgängliggöra och tillhandahålla ska

i detta betänkande ha samma innebörd som i huvudbetänkandet. En särskild begäran – i många fall en begäran om vidareutnyttjande enligt öppna data-lagen – om att en myndighet ska tillhandahålla information kommer att föranleda olika åtgärder från myndigheten. För det första måste myndigheten identifiera och ta fram den efter- frågade information, vilket kan innefatta att sammanställa uppgifter ur olika allmänna handlingar. Därefter måste myndigheten ta ställ- ning till om någon sekretessbestämmelse är tillämplig. Som ett led i denna prövning kan vissa uppgifter behöva maskas. Dessa åtgärder utgör ett led i att tillgängliggöra information, i den mening som vi avser i definitionen av begreppet i huvudbetänkandet1_.

1 _{Med tillgängliggöra avses i huvudbetänkandet att ge tillgång till information, oavsett om det}

När frågan om tillgång har prövats och myndigheten har kommit fram till att den information som efterfrågas kan göras tillgänglig har myndigheten att, utifrån begäran, ta ställning till hur informationen ska tillhandahållas sökanden i det enskilda fallet. Även detta begrepp har vi definierat i huvudbetänkandet.2 _{En bearbetning av det logiska}

formatet kan aktualiseras i detta skede, exempelvis genom att fil- formatet på den information som gjorts tillgänglig ändras till det som sökanden efterfrågar. I tillhandahållandet ligger även att avgöra sättet för hur informationen ska distribueras, exempelvis om det bör göras via e-post, på ett USB-minne eller som en bulknedladdning3_. 4.2.3 Information i elektronisk form

Vår bedömning: Uttrycket information i elektronisk form bör i

detta slutbetänkande användas i stället för upptagning för auto-

matiserad behandling i annan form än utskrift och automatisk data- behandlingsinformation i annan form än utskrift.

Regelverket som styr den digitala förvaltningen innehåller begrepp som tankemässigt knyter an till analoga förhållanden, t.ex. handling i tryckfrihetsförordningen. Det finns också begrepp hänförliga till tekniska förfaranden som är svåra att tillämpa i den moderna digitala miljön. Till denna kategori hör enligt vår bedömning dels upptagning

för automatiserad behandling i annan form än utskrift i 2 kap. 16 §

andra meningen TF, dels automatisk databehandlingsinformation i

annan form än utskrift i 4 § 8 avgiftsförordningen, två bestämmelser

som är centrala i detta slutbetänkande. Att det finns ett önskemål om en modernisering av begreppsapparaten i dessa avseenden har påtalats i andra lagstiftningsärenden (se t.ex. Offentlighetsprincipen

och informationstekniken, prop. 2001/02:70, s. 23, där regeringen

anförde att begreppet upptagning för automatisk databehandling får anses föråldrat). Med hänsyn till den snabba teknikutveckling som skett i samhället sedan dessa uttalanden är behovet av en språklig översyn enligt vår bedömning knappast mindre i dag.

2 _{Med tillhandahålla avses i huvudbetänkandet att tillgängliggöra information i visst format}

eller med vissa villkor.

3 _{Med bulknedladdning menas i öppna data-lagen tillgång till en avgränsad informationsmängd}

Ett begrepp som i olika sammanhang används för att beskriva att information tillhandahålls på det sätt som anges i de ovan nämnda bestämmelserna är elektronisk form (se t.ex. HFD 2013 ref. 21,

Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 225 ff., Integritet • Offentlighet • Informationsteknik, SOU 1997:39, s. 625

och Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän hand-

ling, Ds 2017:37, s. 29 f.). I svensk lagstiftning finns exempel på att

begreppet används för att beskriva sättet som viss information till- handahålls.4 _{Med tillhandahållande i elektronisk form avses, som vi}

ser det, att information ska tillhandahållas på ett sätt som så långt som möjligt bevarar det logiska och sakliga sammanhang som infor- mationen har fått genom sitt digitala format. Att myndigheten i det enskilda fallet bestämmer om informationen rent praktiskt distribu- eras på ett USB-minne eller via e-post förändrar inte detta, eftersom myndigheten endast styr över ”vilket sätt ett utlämnande i elektro- nisk form ska göras” (SOU 2001:3, s. 226), inte frågan om elektronisk form i sig. Att myndigheten inte har en skyldighet enligt offentlig- hetsprincipen att bearbeta informationen till en viss logisk form, dvs. till ett visst filformat, återkommer vi till i avsnitt 4.4.

I huvudbetänkandet har vi använt uttrycket digitalt format för att beskriva hur information ska tillhandahållas efter en begäran om vidareutnyttjande (se t.ex. avsnitt 11.4.4 i huvudbetänkandet). Det kan ifrågasättas om det finns någon avgörande skillnad mellan en föreskrift som anger att viss information ska tillhandahållas i digitalt

format eller i elektronisk form. Den nyansskillnad som vi möjligtvis

kan se är att fokus till viss del skiftar, från hur informationen är formaterad hos myndigheten i det första fallet till det sätt som den distribueras på i det andra. Vi anser att fokus i avgiftsförordningen bör ligga på det logiska och fysiska format som informationen till- handahålls i. Till detta kommer att elektronisk form redan används i andra författningar. Vi anser vidare att det inte är lämpligt att direkt knyta våra förslag på förändringar i avgiftsförordningen till bestäm- melserna i öppna data-lagen.

Vid en sammantagen bedömning anser vi att uttrycket i annan

form än utskrift kan bytas mot elektronisk form utan att den materiella

innebörden förändras. Vi kommer därför att använda detta begrepp

4 _{Se exempelvis 10 och 11 §§ förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar}

och beslut, m.m., 19 kap. 46 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) och 16 kap. 37 § lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag.

inom ramen för slutbetänkandet. Vi anser vidare att begreppen auto-

matisk databehandlingsinformation och upptagning för automatiserad behandling kan ersättas med det mer koncisa information. Som vi

återkommer till nedan (avsnitt 4.4.2) är det en förutsättning att den information som ska tillhandahållas i elektronisk form är i digitalt format. Vi anser emellertid att det inte är nödvändigt att språkligt precisera detta. Vi kan notera att Ekonomistyrningsverket i rapporten

Avgiftsförordningen och PSI-lagen föreslog en förändrad lydelse för

4 § 8 som är avgränsad på det sätt som vi nu förordar (ESV 2015:63).

4.2.4 Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt

Med offentlighetsuttag avses i slutbetänkandet att de åtgärder som en myndighet vidtar för att tillgängliggöra och tillhandahålla infor- mation följer av en skyldighet enligt 2 kap. TF. Om åtgärderna går utöver dessa skyldigheter är det fråga om vad som kan benämnas

informationsuttag i övrigt.

E-offentlighetskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det saknas enhetliga bestämmelser i avgiftsförordningen som reglerar av- gifter när information tillhandahålls i elektronisk form (SOU 2010:4, s. 345). Av praxis och förarbetsuttalanden står det emellertid klart att statliga myndigheter ges ett generellt bemyndigande genom bestäm- melsen i 4 § 8 avgiftsförordningen att ta ut avgifter för sådant till- handahållande (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 21 och SOU 2010:4, s. 172). Bestämmelsen är inte beroende av på vilken rättslig grund in- formationen tillhandahålls. Inom ramen för detta bemyndigande tar olika myndigheter ut vitt skilda avgifter för samma information (se SOU 2010:4, s. 255). Detta är möjligt eftersom myndigheterna enligt gällande rätt inte är skyldiga att tillhandahålla information i elektro- nisk form (2 kap. 16 § TF, ”utskriftsundantaget”). Åtgärder som vid- tas för att tillhandahålla information i elektronisk form är därför att betrakta som en form av serviceåtgärd i det avseendet (jfr SOU 2010:4, s. 136 och Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i tryck-

frihetsförordningen, m.m., prop. 1973:33, s. 83).

När viss information, såväl digital som analog, tillhandahålls som ett led i att myndigheten fullgör de skyldigheter som följer av 2 kap. TF kan det däremot betecknas som ett offentlighetsuttag, ett

begrepp som har använts i olika sammanhang för att beskriva just denna situation (se t.ex. SOU 2010:4, s. 273 och 295, Ds 2017:37, s. 84 och Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidare-

utnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 82). Vi kommer att

använda detta begrepp i slutbetänkandet. När det gäller åtgärder som myndigheter vidtar för att tillgängliggöra och tillhandahålla infor- mation som går utöver de skyldigheter som följer av offentlighets- principen anser vi däremot att begreppet serviceåtgärder – som har använts i olika lagstiftningssammanhang – är något missvisande. Anled- ningen är att det kan finnas skyldigheter vad gäller hur information ska tillhandahållas i annan författning, exempelvis de formatkrav som vi föreslår ska införas i 4 kap. öppna data-lagen. För att öka läsbarheten anser vi dock att ett samlingsbegrepp bör användas för att beskriva att myndigheten vidtar åtgärder som går utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF. Vi avser att i slutbetänkandet använda informationsuttag i

övrigt för att visa på denna skiljelinje.