Överlämnande av uppgifter i offentlig

annan offentlig verksamhet till organ och fysiska personer

Bedömning: Det behövs inte någon bestämmelse i den nya

växtskyddslagen som ger en myndighet rätt att överlåta till ett organ, en fysisk person eller en officiell växtskyddsinspektör att utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Förslag: Det ska upplysas om att den nya kontrollförord-

ningen innehåller bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. Lagen ska också innehålla en upplysning om att behörig myndighet enligt förordningen får utse en officiell växtskyddsinspektör.

Det ska finnas en motsvarighet till den nuvarande växt- skyddslagens bestämmelse om förvaltningslagens tillämpning för kontrollorgan när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som överlämnas till organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter eller officiella växtskyddsinspektörer.

Skäl för förslaget och bedömningen

Gällande lagstiftning

Av den nuvarande växtskyddslagen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlåta till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person att i samband med införsel av växter, växtprodukter och växtskadegörare m.m. besluta om vissa i lagen angivna åtgärder, t.ex. om smittrening, förstöring av växter eller växtprodukter eller begränsningar i rätten att använda dem (5 §). Överlåtelsen får även avse beslut om förbud eller villkor för införsel eller bortförande av växter etc. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare till ett sådant kontrollorgan överlåta att i ett enskilt fall besluta om provtagning eller undersökning av t.ex. växter eller växtprodukter för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från och kontrollera spridning av växtskadegörare (5 a §). De uppgifter som kan överlåtas till ett enskilt kontrollorgan är av sådant slag att de innefattar myndighetsutövning.

I förordningen om växtskydd m.m. har regeringen överlämnat till Jordbruksverket att överlåta rätten att fatta sådana beslut till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person. Jordbruksverket har inte utnyttjat den möjligheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också överlämna till en juridisk person att utfärda sådana sund- hetsintyg som krävs vid förflyttning inom Europeiska unionen (växtpass) och vid export av växter och växtprodukter (7 a § växt- skyddslagen). Regeringen har i förordningen om växtskydd m.m. delegerat till Jordbruksverket att överlämna rätten att utfärda sådana intyg. Jordbruksverket har i beslut i det enskilda fallet överlämnat rätten att utfärda växtpass till juridiska personer som producerar eller handlar med växter och växtprodukter. Då överlämnandet endast avser utfärdande av växtpass för egna växter eller växt- produkter är det inte fråga om överlämnande av myndighets- utövning till enskild.

Skogsvårdslagen innehåller inte någon möjlighet att lämna över uppgifter som rör bestämmelserna om insektshärjning till enskilda.

Den nya kontrollförordningen

Enligt den nya kontrollförordningen kan uppgifterna att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet delegeras till ett eller flera organ med delegerade uppgifter eller till en eller flera fysiska personer (artiklarna 28 och 31). Ett organ med delegerade uppgifter definieras enligt artikel 3.5 som en separat juridisk person till vilken de behöriga myndigheterna har delegerat vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller vissa uppgifter med koppling till annan offentlig verksamhet.

Av artikel 31.3 framgår vilka begränsningar som finns när det gäller möjligheten för myndigheterna att delegera uppgifter till juridiska eller fysiska personer. Enligt artikeln får de behöriga myndigheterna inte delegera beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad enligt artikel 138.1 b, 138.2 och 138.3. Utöver de allmänna bestämmelserna om åtgärder vid bristande åtgärder i artikel 138 innehåller kontrollförordningen särskilda bestämmelser om vilka åtgärder som de behöriga myndigheterna ska vidta vid bristande efterlevnad av reglerna i samband med att varor förs in i unionen från tredjeland (artiklarna 66–69). Dessa bestämmelser är mer detaljerade än artikel 138. Besluten kan vara lika långtgående som de beslut som en behörig myndighet får fatta enligt artikel 138. Även om förbudet enligt artikel 31.3 att delegera beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad till sin ordalydelse inte omfattar beslut enligt artiklarna 66–69 kan det inte anses ha varit avsikten att dessa beslut skulle kunna delegeras till organ eller fysiska personer, eftersom sådana beslut inte kan anses lämpliga att delegera. Förbudet enligt artikel 31.3 att delegera beslut vid bristande efterlevnad till organ eller fysiska personer bedöms därför även omfatta dessa beslut.

I den nya kontrollförordningen finns vidare bestämmelser om villkor för delegeringen. Den som uppgifterna delegeras till ska bl.a. ha den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för att fullgöra uppgiften och vara opartisk och fri från intressekonflikter (artiklarna 29–31). Förordningen innehåller också bestämmelser om skyldigheter för såväl de delegerande myndigheterna som för organen med delegerade uppgifter och de fysiska personer som delegerats vissa uppgifter. T.ex. ska organen och de fysiska personerna meddela resultaten av offentlig kontroll och annan

offentlig verksamhet som de genomfört till de delegerande myndigheterna och ge de behöriga myndigheterna tillträde till deras lokaler och anläggningar samt samarbeta med och bistå dem (artikel 32). De delegerande myndigheterna ska å sin sida bl.a. organisera inspektioner av sådana organ och fysiska personer samt helt eller delvis återkalla sin delegering när det finns belägg för att ett sådant organ eller en sådan fysisk person inte på ett korrekt sätt utför de uppgifter som delegerats eller om de underlåter att utan dröjsmål vidta lämpliga åtgärder mot brister som har konstaterats vid en offentlig kontroll (artikel 33).

I den nya kontrollförordningen finns även bestämmelser om officiella växtskyddsinspektörer. En officiell växtskyddsinspektör är en fysisk person som genom anställning eller på annat sätt har utsetts av den behöriga myndigheten (artikel 3.33). I artikel 5 finns bestämmelser om utseende av en sådan inspektör. Det är bl.a. ett krav att denne ska vara fri från intressekonflikter. En aktör är skyldig att ge en sådan inspektör tillträde, upplysningar m.m. om inspek- tören utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 15.6).

Som konstaterats i avsnitt 7.10.1 är den nya kontrollförordningen inte tillämplig på nationella föreskrifter som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp. Det är alltså inte möjligt att delegera uppgifter som avser kontroll av sådana föreskrifter med direkt stöd av den nya kontrollförordningen. Det samma gäller EU-förordningens bestämmelser om utseende av officiell växtskyddsinspektör.

Växtskyddsförordningen

Som beskrivits ovan innehåller den nya kontrollförordningen allmänna bestämmelser om delegering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Växtskyddsförordningen innehåller bestämmelser om att en behörig myndighet ska bemyndiga en yrkesmässig aktör som uppfyller vissa krav att utfärda växtpass eller att märka träemballage och trä med ISPM 15-märket (artikel 89 respektive artikel 98). Att utfärda växtpass eller att märka enligt standarden är en s.k. officiell attestering som utfärdas av aktörerna under den behöriga myndig-

hetens överinseende (artikel 3.28 i den nya kontrollförordningen). Bestämmelserna gör det möjligt för en behörig myndighet att lämna över uppgiften till en yrkesmässig aktör att utfärda växtpass för sina egna växter eller att märka det träemballage eller trä som är behandlat enligt en viss standard med ISPM 15-märket. I båda fallen avser utfärdandet av växtpass respektive märkningen aktörens egna produkter varför det inte är fråga om överlämnande av myndighets- utövning till enskild.

Förutom bestämmelserna om utfärdande av växtpass och märk- ning med ISPM 15-märket finns en bestämmelse i växtskydds- förordningen om att endast behörig myndighet får utfärda sund- hetscertifikat för export (artikel 100).

Behövs bestämmelser i den nya växtskyddslagen om överlämnande av uppgifter?

Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att förvalt- ningsuppgifter kan överlämnas åt enskilda och att detta ska ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Det kan inte uteslutas att det kan förekomma moment av myndighets- utövning i de uppgifter som får delegeras av de behöriga myndig- heterna med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförord- ningen. Delegationen kräver därför stöd i lag.

Bestämmelserna om delegation i den nya kontrollförordningen är på samma sätt som övriga bestämmelser i EU-förordningar direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Bestämmelserna är utformade så att de i nationell författning utpekade behöriga myndigheterna ska kunna tillämpa dem direkt. De förutsätter inte i sig någon särskild nationell bestämmelse för att kunna verkställas och en svensk lagbestämmelse skulle inte tillföra någon ytterligare reglering än vad som redan framgår av EU-bestämmelserna. Bedömningen är därför att det inte är nödvändigt med en särskild bestämmelse i den nya lagen som ger en myndighet som utövar offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet möjlighet att delegera vissa uppgifter. Bestäm- melserna i den nuvarande växtskyddslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlåta till enskilda kontrollorgan att besluta om vissa i lagen angivna åtgärder bör alltså inte få någon motsvarighet i den nya växtskyddslagen.

Som slagits fast ovan kan inte uppgifter överlämnas med stöd av den nya kontrollförordningen till organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer om uppgifterna avser de nationella föreskrifter eller beslut som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp från andra växtskadegörare än karantänskadegörare. Det bedöms inte finnas något behov av att kunna överlämna sådana uppgifter. Den nya växtskyddslagen bör därför inte innehålla en sådan möjlighet.

Förvaltningslagens tillämpning på organ och fysiska personer

Av 1 § förvaltningslagen, som anger lagens tillämpningsområde, framgår det att lagen inte är tillämplig på organ eller fysiska personer som utför förvaltningsuppgifter. Vissa bestämmelser i förvaltnings- lagen ska dock enligt 11 a § i den nuvarande växtskyddslagen tillämpas av enskilda kontrollorgan när de utför kontroll enligt växtskyddslagen. Detta gäller förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet (5 §), partsinsyn (10 §), jäv (16–18 §§), utredningsansvaret (23 §), när man får lämna uppgifter muntligt (24 §), kommunikation (25 §), dokumentation av uppgifter (27 §), dokumentation av beslut (31 §), motivering av beslut (32 §), underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till (33 och 34 §§), rättelse av skrivfel och liknande (36 §), och vem som får överklaga ett beslut (42 §). Bestämmelsen har emellertid inte tillämpats eftersom uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte har delegerats till kontrollorgan.

I avsnitt 7.15 föreslås att beslut som fattas av organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör ska kunna över- klagas. Även den nuvarande växtskyddslagen innehåller en möjlighet att överklaga ett kontrollorgans beslut. Jordbruksverket har dock inte utnyttjat möjligheten att delegera uppgifter till kontrollorgan. En förutsättning för att en överprövande instans ska kunna ta ställning till om huruvida ett överklagat beslut är korrekt är att beslutet har försetts med en motivering (32 § förvaltningslagen). För att den enskilde ska kunna ta tillvara sin möjlighet att överklaga ett beslut bör den som uppgifter har delegerats till också vara skyldig att underrätta den enskilde om beslutet och hur ett överklagande går

till (33 och 34 §§ förvaltningslagen). Även de andra förvaltnings- rättsliga principerna som ska tillämpas av enskilda kontrollorgan enligt den nuvarande växtskyddslagen bör tillämpas av organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställd vid en kontrollmyndighet. Principerna bör tillämpas när organet, personen eller inspektören utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. En bestämmelse som hänvisar till berörda paragrafer i förvaltningslagen bör därför tas in i den nya växt- skyddslagen. Hänvisningen till 42 § förvaltningslagen, som reglerar frågan om vem som får överklaga ett beslut, bör dock lämpligen placeras i bestämmelserna om överklagande i växtskyddslagen, se mer om detta i avsnitt 7.15.

Det bör noteras att förvaltningslagens bestämmelser om anteck- ning av uppgifter, parters rätt att få del av uppgifter, motivering av beslut och underrättelse om beslut i allt väsentligt motsvaras av allmänna grundläggande rättsprinciper om god förvaltning som har uttolkats av EU-domstolen. Principerna är en del av den direkt tillämpliga EU-rätten och ska därför följas vid tillämpningen av EU- rätten, däribland de unionsrättsliga bestämmelserna om skydds- åtgärder mot växtskadegörare.