Inköp under en dold identitet

Förslag: En kontrollmyndighet ska under en dold identitet och

utan att ange avsikten med inköpet få köpa in växter, växt- produkter och andra föremål genom distanskommunikation i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav. Detta ska gälla under förutsättning att det är nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konse- kvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter.

Skäl för förslaget

EU:s kontrollförordning och allmänna utgångspunkter för en reglering av anonyma inköp

Enligt artikel 36.1 i den nya kontrollförordningen får prover som de behöriga myndigheterna beställt av aktörer utan att identifiera sig användas för offentlig kontroll (s.k. mystery shopping). Bestäm- melsen omfattar varor som erbjuds till försäljning genom distanskommunikation. Av artikel 3.11 i den nya kontrollförord- ningen följer att uttrycket varor omfattar växter, växtprodukter och andra föremål enligt växtskyddsförordningen. I skälen till bestäm- melsen (skäl 49) anges att de behöriga myndigheterna – när det gäller offentlig kontroll av handel som sker via internet eller andra former av distanskommunikation – bör kunna anskaffa prover genom anonyma beställningar som sedan kan analyseras, testas eller bli föremål för verifiering av efterlevnad. Den nya kontrollförordningen förutsätter således att de behöriga myndigheterna i vissa fall har befogenhet att genomföra anonyma inköp när de utövar offentlig kontroll.

I Sverige gäller som utgångspunkt för all myndighetsutövning att den ska bedrivas med stöd av lag eller annan författning. Myndig- hetsåtgärder som innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). En annan utgångspunkt är att myndig- hetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsverksamhet, t.ex. i samband med brottsbekämpning, måste dock – för att vara effektiva – innefatta

dolda moment. Utgångspunkten för en myndighet som ska göra provinköp för att kontrollera efterlevnaden av gällande regler är således att inköpet ska göras i myndighetens namn. Med författ- ningsstöd kan dock myndigheter göra inköp anonymt.

Vid bedömningen av om inköp under en dold identitet ska tillåtas måste även allmänna principer vid myndighetsutövning som ända- målsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen be- aktas. Enligt ändamålsprincipen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovsprincipen betyder att en åtgärd får vidtas endast om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resultatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitetsprincipen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär för den enskilde. I 5 § förvaltningslagen finns även en uttrycklig reglering av proportionalitetskravet vid en myndighets ingripande i ett enskilt intresse.

Behov av inköp under en dold identitet

Det blir allt vanligare att växter och växtprodukter köps in genom distanskommunikation, särskilt via internet. Denna handel är dessutom ofta internationell. Det är viktigt att kontrollmyndig- heterna har möjlighet att utöva en effektiv kontroll även av sådana varor. Om kontrollmyndigheten uppger att inköpet görs i kontroll- syfte finns en risk att aktören förser myndigheten med en produkt som uppfyller gällande krav, ett s.k. golden sample, medan den produkt som tillhandahålls på marknaden under samma namn inte uppfyller kraven. En annan risk är att aktören felaktigt uppger att produkten tillfälligt tagit slut.

För att undvika detta finns det skäl att införa en möjlighet för myndigheterna att köpa in varor under en dold identitet när det gäller inköp via internet eller annan distanskommunikation. När det däremot gäller kontrollen av varor i t.ex. butik finns inte samma behov av att kunna agera dolt eftersom kontrollanten kan se och kontrollera varorna direkt på plats. Risken att aktören uppger att en

vara är slut eller förser kontrollmyndigheten med ett s.k. golden sample är därmed avsevärt mindre vid en platskontroll.

Varor som inte uppfyller gällande krav kan vara förenade med risker av varierande grad. Det är t.ex. viktigt att de växter som släpps ut på marknaden inte för med sig skadegörare vars spridning kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konse- kvenser. Det är därför angeläget att de varor som myndigheterna får för offentlig kontroll från aktörerna faktiskt är de varor som säljs i handeln. Kontroll kan behöva ske av att växter eller växtprodukter är fria från karantänskadegörare och att kravet på sundhetscertifikat vid import, som ska garantera frihet från karantänskadegörare, följs. Möjligheten till inköp under en dold identitet kan således motiveras av ett angeläget ändamål. Ändamålet kan också antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden och åtgärden måste bedömas som proportionerlig med hänsyn till det angelägna ändamålet.

Mot den beskrivna bakgrunden är bedömningen den att det bör införas en bestämmelse i den nya växtskyddslagen som ger kontroll- myndigheterna rätt att under en dold identitet och utan att ange avsikten med inköpet köpa in växter, växtprodukter och andra före- mål i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav.

I avsnitt 7.4.3 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet för att begränsa förekomsten av växt- skadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Det bedöms inte vara motiverat att kunna göra inköp under en dold identitet när det gäller dessa nationellt reglerade växtskadegörare. Inköp under en dold identitet ska alltså endast få ske om det utförs i syfte att kontrollera att gällande krav följs när det gäller karantänskadegörare. Eftersom utgångspunkten i svensk rätt, som nämnts ovan, är att myndighet ska utövas öppet krävs att avsteg från den principen inte är mer långtgående än vad syftet med åtgärden kräver. Det finns därför anledning att begränsa tillämpningsområdet för bestämmelserna om inköp under en dold identitet. Det aktuella regelverket syftar ytterst till att förhindra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser genom angrepp av växtskadegörare på växter eller växtprodukter. Det bör därför komma till uttryck i bestämmelserna att inköp under en dold identitet endast är tillåtna om det är nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska,

miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter.

I artikel 36.3 anges att artikeln även ska tillämpas på organ med delegerade uppgifter och fysiska personer till vilka vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen har delegerats. I avsnitt 7.10.6 bedöms det för närvarande inte vara aktuellt att delegera uppgifter till organ eller fysiska personer i någon större omfattning. Om det mot förmodan skulle finnas ett sådant behov kan en kontroll- myndighet på begäran av ett organ eller en fysisk person som har delegerats uppgifter göra de inköp under en dold identitet som bedöms vara nödvändiga. Organen och de fysiska personerna kan sedan, enligt artikel 36.3, använda proverna för offentlig kontroll.

Hur inköp under en dold identitet praktiskt ska genomföras

För att kontrollmyndigheter i praktiken ska kunna köpa in varor under en dold identitet via internet eller annan distanskommu- nikation måste anonymiteten för myndigheten i egenskap av beställare säkerställas. Annars riskerar syftet med inköp under en dold identitet att gå förlorat, dvs. att myndigheten inte får den vara som har beställts.

Bedömningen är att det i många fall kommer att räcka med att myndigheten använder neutrala namn och neutrala adresser. De vanligaste fallen vid inköp via internet eller annan distanskommu- nikation där inte bara beställarens namn utan även personnummer efterfrågas är förmodligen när beställaren väljer att betala mot faktura. Myndigheten bör således kunna undvika ett sådant scenario genom att välja direktbetalning. Vid sådan betalning kan det räcka med att tjänstemannen har tillgång till ett betalkort i tjänsten och att kortinnehavarens namn samt kortnummer uppges.

När det gäller kostnaderna för ett inköp under en dold identitet bör dessa kunna ses som kostnader för offentlig kontroll som får, när det är möjligt, finansieras med avgifter enligt den nya kontroll- förordningen (se bl.a. artiklarna 79 och 80 och jämför artikel 81 g).