Bedömning: Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet
bör avgiftsfinansieras om det inte finns skäl som talar emot sådan finansiering.
Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.
Skäl för bedömningen och förslagen
Bestämmelser om avgifter i nu gällande lagstiftning
Enligt 8 a § i den nuvarande växtskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för handläggning av frågor om tillstånd, omhändertagande av gods eller för kontroll, inspektion eller därmed sammanhängande eller jämförlig åtgärd som regleras i lagen. I förordningen om växtskydd m.m. ges Jordbruksverket bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. Intäkterna från avgifterna disponeras av myndigheten. Med stöd av bemyndigandet i lagen föreskrivs vidare
i förordningen att en växtskyddsavgift ska tas vid införsel från tredjeland. Jordbruksverket meddelar föreskrifter om hur avgiften ska beräknas. Avgiften tas ut av Tullverket i de fall en tulldeklaration lämnas för varan. I andra fall tas avgiften ut av Jordbruksverket. Jordbruksverket disponerar även dessa avgifter.
EU-bestämmelser om avgifter
I den nya kontrollförordningen finns det bestämmelser om finan- siering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Medlemsstaterna ska säkerställa att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla personal och andra resurser som de behöriga myndigheterna behöver för att genomföra såväl offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet (artikel 78). Medlemsstaterna har i stor utsträckning möjlighet att välja om kontrollerna och verksamheten ska finansieras med avgifter eller offentliga medel. Det är dock obligatoriskt att ta ut avgifter för offentlig kontroll i vissa fall (artikel 79). Det gäller för offentlig kontroll av vissa kategorier av djur och varor vid införsel från tredjeland. De behöriga myndigheterna ska vidare ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter att bristande efterlevnad konstaterats vid en kontroll av aktören och som genomförs för att bedöma omfattningen och konsekvenserna av denna bristande efterlevnad eller för att kontrollera att korrigerande åtgärder har vidtagits. I de fall det är obligatoriskt att ta ut en avgift reglerar förordningen vilka kostnader som avgifterna ska täcka och hur de ska beräknas (artiklarna 81 och 82). Vid bristande efterlevnad av regelverket ska den ansvariga aktören bära samtliga kostnader som uppkommit till följd av myndigheternas åtgärder (artikel 138.4).
Medlemsstaterna får ta ut andra avgifter än de som är obliga- toriska för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 80). En avgift för offentlig kontroll eller för annan offentlig verksamhet som utförs på grund av ett klagomål ska tas ut endast om kontrollen leder till att den bristande efterlevnaden bekräftas (artikel 83). Medlemsstaterna ska säkerställa stor öppenhet när det gäller bl.a. metod och uppgifter som använts för att fastställa avgifter samt storleken på avgifter (artikel 85).
Bestämmelserna om avgifter i den nya kontrollförordningen är tillämpliga även vid delegering av uppgifter i den offentliga kon- trollen och annan offentlig verksamhet till organ eller fysiska per- soner (artikel 78.2).
Växtskyddsförordningen innehåller inte några särskilda bestäm- melser om avgifter.
Vad bör finansieras med avgifter?
Kostnader för offentlig kontroll som utförs enligt den nuvarande växtskyddslagen finansieras huvudsakligen genom avgifter. Det gäller t.ex. nästan all kontroll som görs vid införsel av växter och växtprodukter från tredjeland, kontroll som görs inför utfärdande av sundhetscertifikat vid export, kontroll av företag som producerar växter som ska vara försedda med växtpass samt uppföljande kontroller med anledning av tidigare brister. Viss offentlig kontroll, t.ex. kontroll av träemballage som används i sändningar med alla slags varor från tredjeland, finansieras dock av anslag i statsbudgeten. Vidare finansieras den tillsyn som utförs enligt den gällande skogsvårdslagen när det gäller bestämmelser om insektshärjning av anslag i statsbudgeten.
Även fortsättningsvis bör offentlig kontroll i huvudsak finan- sieras av avgifter. Utgångspunkten bör vara att den som ger upphov till kontrollen ska betala kontrollkostnaden.
Viss offentlig kontroll är emellertid lämpligare att finansiera via statliga anslag än med avgifter. Anslagsfinansiering kan t.ex. vara aktuell då det är svårt att identifiera vem som orsakar kontroll- kostnaden, när en avgift som tas ut av dem som kontrolleras skulle bli orättvis eftersom kontrollerna fördelas ojämnt i kontrollpopu- lationen eller det skulle innebära orimligt stora administrativa kostnader för myndigheten att ta in avgifter. Det kan också finnas skäl att använda anslagsfinansiering om det finns risk för att ett avgiftssystem skulle påverka inriktningen på den offentliga kon- trollen, t.ex. kontrollurval, på ett sätt som inte är önskvärt.
Annan offentlig verksamhet som en myndighet utför enligt växtskyddslagen finansieras i dag delvis av avgifter, delvis av anslag. Avgiftsfinansiering används för att finansiera handläggning av olika tillstånd, t.ex. tillstånd att förse växter med växtpass och tillstånd att
märka träemballage i enlighet med den internationella standarden ISPM 15, registerhållning samt inventeringar av förekomst av vissa potatisskadegörare. För andra inventeringar används anslagsfinan- siering. Anslagsfinansiering används också för t.ex. beredskaps- planering och myndighetens arbete med att utforma bekämpnings- åtgärder.
Liksom offentlig kontroll bör annan offentlig verksamhet avgiftsfinansieras om det inte finns skäl som talar emot det. Resonemanget ovan om när anslagsfinansiering kan vara lämpligt för offentlig kontroll gäller även för annan offentlig verksamhet. Inventering av förekomst av växtskadegörare är ett exempel på annan offentlig verksamhet som i vissa fall kan avgiftsfinansieras men där det i många fall är mer lämpligt med anslagsfinansiering. Av de inventeringar som i dag krävs enligt EU-lagstiftningen avgifts- finansieras som nämnts ovan inventeringar avseende vissa potatis- skadegörare. Dessa skadegörare har antingen enbart eller i huvudsak potatis som värdväxt, vilket innebär att avgiftskollektivet är tydligt. Potatisodlarna kan minska risken för angrepp av dessa växtskade- görare, t.ex. genom att välja certifierat utsäde, genom att odla sorter som är resistenta mot skadegöraren då sådana finns samt genom att se till att maskinerna är rena. Det är också potatisodlarna som har nytta av frihet från dessa skadegörare. I andra fall då inventeringar utförs är ansvarsfördelningen betydligt mer oklar. Det gäller t.ex. inventeringar avseende sådana växtskadegörare där den mest sanno- lika införselvägen är träemballage som används i handel med alla sorts produkter. De som utsätts för konsekvenserna om en sådan växtskadegörare skulle introduceras är skogsägare och inte de som importerat produkterna med träemballage. Avgiftsfinansiering är därmed mindre lämpligt. Även då en skadegörare har många olika värdväxter och avgiftskollektivet av den anledningen är heterogent kan avgiftsfinansiering vara mindre lämpligt.
Även rena bekämpningsåtgärder omfattas av begreppet annan offentlig verksamhet. Sådana åtgärder, liksom åtgärder för att hindra spridning av karantänskadegörare, vidtas ofta av enskilda. Under vissa förutsättningar kan dock en myndighet låta utföra en åtgärd. I avsnitt 7.10.13 finns överväganden om när de åtgärder myndigheten låter utföra ska bekostas av den enskilde.
Bemyndiganden om avgifter behövs
Den nya växtskyddslagen bör innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Bemyndigandet bör omfatta föreskrifter om skyldighet för kontrollorgan och organ med delegerade uppgifter, fysiska personer och officiella växtskyddsinspektörer att ta ut av- gifter för såväl offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet.
Bestämmelserna i den nya kontrollförordningen om finansiering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet kan behöva kompletteras med mer detaljerade bestämmelser. Det gäller t.ex. för i vilken utsträckning andra avgifter än de obligatoriska ska tas ut samt vilka typer av kostnader som kan ligga till grund för beräkn- ingen av de avgifter som ska tas ut av aktörerna.
Principen om full kostnadstäckning ska vara en utgångspunkt när avgifterna tas ut. Detta innebär att samtliga direkta kostnader och en rättvisande andel av de indirekta kostnaderna för den offentliga kontrollen ska täckas av avgifterna. En indirekt kostnad kan t.ex. vara utveckling och drift av it-system och lokaler som krävs för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Avgiftskon- struktionen bör upplevas som rimligt rättvis av betalarna. Den bör inte ge incitament till icke önskvärda beteenden vare sig hos kon- trollmyndigheten eller kontrollobjekten. Vidare bör konstruktionen innebära låga administrationskostnader samt vara lättbegriplig och förutsebar för betalare. Avgifter bör tas ut på det sätt som är lämpligt utifrån förutsättningarna, t.ex. engångsavgifter eller årsavgifter.
Principerna för avgiftssättningen bör vara desamma oavsett om de aktuella avgifterna tas ut av statliga förvaltningsmyndigheter eller av organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer som dele- gerats uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför kunna meddela föreskrifter om beräkningen av de avgifter som tas ut av organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som delegerats vissa uppgifter och officiella växtskydds- inspektörer. Sådana förskrifter ryms inom det föreslagna bemyn- digandet att meddela föreskrifter om avgifter,
I dag är det Jordbruksverket som efter beslut av regeringen dis- ponerar avgiftsintäkterna. Detta bör vara utgångspunkten även för framtiden. Vad avser nationellt reglerade skadegörare är bedöm-
ningen att utgångspunkten bör vara anslagsfinansiering utifrån ovan beskrivna principer för val av finansieringsform.