Överväganden och skäl för Skolverkets förslag

5. Bidrag

5.9 Överväganden och skäl för Skolverkets förslag

Mot bakgrund av utredningens resultat har Skolverket övervägt olika lösningar för att få till stånd ett bidragssystem som svarar mot de krav som anges i upp-draget, nämligen att villkoren skall vara enhetliga, tydliga och hållbara över tid.

Av uppdraget framgår även att det i första hand handlar om att tydliggöra och precisera regelverket med utgångspunkt i nuvarande bestämmelser (jfr bilaga 1).

En möjlig lösning, som dock skulle innebära en stor förändring, är att sta-ten bestämmer bidragsbeloppen och upprättar så kallade riksprislistor för olika

skolformer. Det som talar för ett sådant system är att det är enkelt och förut-sägbart samt att en fristående skola får samma ersättning för alla elever oavsett från vilken kommun eleven kommer. Det som starkt talar mot ett sådant sys-tem är att den kommunala likabehandlingsprincipen rubbas genom att grun-den för grun-den beräknade utbildningskostnagrun-den blir olika för eleverna beroende på vilken skola de valt, trots att de är medborgare i en och samma kommun.

Det är dessutom ytterst få av de kommunala och fristående företrädare som deltagit i utredningen som förespråkar en sådan lösning.

Skolverket har mot bakgrund av utredningens resultat kommit fram till att ett bidragsystem där elevens hemkommun fattar beslut om ersättningen till en fristående skola på samma grunder som kommunen fördelar resurser till de egna skolorna bör ﬁnnas kvar även i framtiden. Skolverket anser dessutom att samma regler i möjligaste mån bör gälla gymnasiesärskolans nationella och specialutformade program. Individuella program inom gymnasiesärskolan bör undantas. Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning ta ställning till hur reglerna för dessa bör utformas, eftersom Skolverket under senare delen av utredningen erfarit att nya bestämmelser kommer att införas för ersättning till fristående skolor som anordnar utbildning som motsvarar in-dividuella program i gymnasieskolan. Reglerna för gymnasiesärskolans indivi-duella program bör enligt Skolverkets uppfattning harmoniseras med reglerna för motsvarande program inom gymnasieskolan.

Skälen för förslaget om att bidraget skall utgå från samma grunder som kommunen fördelar resurser till de egna skolorna är att lika villkor skall gälla för skolorna oavsett huvudman. Att driva en skola är ett offentligt uppdrag som ﬁnansieras med offentliga medel. Därför bör samma princip råda när er-sättning till olika skolor bestäms.

Det har övervägts om en kommuns ersättning till fristående skolor kan utgå från samma grunder som kommunen fördelar resurser till de egna skolorna, men grunda sig på kostnader, dvs. föregående års utfall av utbildningskost-naderna. Det innebär dock att ersättningen till den fristående skolan måste indexregleras för att det inte skall bli en eftersläpning av bidragsbeloppet. Det kan även innebära att kommunens eget resursfördelningssystem förändras in-för ett nytt år och den fristående skolan får då ersättning enligt andra grunder än kommunens egna skolor. Detta är således ingen fullgod lösning.

Bidragssystemet bör i stället bygga på hur kommunen budgeterar medel för den egna skolverksamheten, vilket innebär att utgångspunkten för bidragsbe-loppet utgår från samma grunder som kommunen fördelar resurser till de egna skolorna. Av nuvarande bestämmelser framgår inte tydligt vilken utgångspunkt som skall gälla, men utredningen visar att i åtminstone ﬂertalet av de kommu-ner där intervjuer genomförts bygger det fastställda bidragsbeloppet redan i

dag på hur resurserna fördelas till de egna skolorna inför kommande budgetår (jfr s. 53–54). Under arbetets gång har Friskolornas Riksförbund uttryckt far-hågor för att en kommun fastställer alltför låg budget för att sedan kompensera de egna skolorna vid årets slut. I kommunallagen (1991:900) anges dock att kommunens budget skall vara i balans. Det får förutsättas att kommunerna följer denna bestämmelse och lägger sig vinn om att fastställa en budget som överensstämmer med verksamheternas behov av resurser. Det är viktigt att en fristående skola kan planera sin verksamhet utifrån en fastlagd budget. Skulle kommunen mot förmodan fastställa ett alltför lågt bidragsbelopp kan detta uppmärksammas och överklagas av den fristående huvudmannen så snart kommunen har fattat beslutet om bidragsbeloppet till den fristående skolan (jfr avsnitt 5.9.4).

Skolverket föreslår att huvudregeln skall vara att ett fastställt bidragsbelopp inte får ändras under pågående kalenderår. En kommun lägger sin budget för skolverksamheten per kalenderår, inte per läsår, vilket innebär att kalenderår är den tidsperiod som bör gälla även för fristående skolor. Av olika skäl kan det dock förekomma, även om utredningen visar att det är mycket sällsynt (jfr s. 55–57), att en kommuns grunder för resursfördelningen ändras under pågående budgetår. Detta kan få till konsekvens att skolorna får ytterligare ekonomiska resurser alternativt att de ekonomiska resurserna minskar. Om så sker är parterna eniga om att detta även skall gälla de fristående skolor som kommunen lämnar ersättning till. Visserligen innebär detta att stabiliteten och förutsägbarheten får stå tillbaka, men ersättningen bygger då helt och hållet på samma grunder som kommunen fördelar resurser till de egna skolorna.

Som nämnts ovan bygger det föreslagna bidragssystemet på nuvarande regler för ersättning till fristående skolor, men regelverket behöver förtydli-gas, eftersom det upplevs som otydligt och svårförståeligt. Bidraget föreslås bestå dels av ett grundbelopp, dels av ett tillägg som begärs i särskild ordning.

Utgångspunkten för de kostnadsslag som föreslås ingå i grundbeloppet är bl.a. det så kallade räkenskapssammandraget.⁴ Skolverket har även tagit del av exempel på beräkningsunderlag med kostnadsslag som används i några kommuner och fristående skolor.

Som angetts tidigare skall Skolverket i bidragshänseende hänföra en gym-nasieutbildning till ett nationellt program. I beslutet om rätt till bidrag anger Skolverket även vilken nationell inriktning utbildningen motsvarar, vilket blir en av utgångspunkterna när kommunen fastställer grundbeloppet. Är det så

4 Räkenskapssammandraget är en redovisning till bl.a. Skolverket av kommunernas kostnader och intäkter för all kommunal verksamhet.

att kommunen generellt ersätter sina egna skolor med olika belopp för olika inriktningar skall detta även gälla en fristående skola. Lämnas däremot samma ersättning till de egna skolorna oavsett inriktning skall detta också gälla den fristående skolan, dock med undantag för två inriktningar (jfr nedan).

Tillägget föreslås bestå av de delar som i förordningen för fristående skolor regleras som särskilda rättigheter för elever nämligen modersmålsundervisning och särskilda stödinsatser. Det bör också utgå ett särskilt tillägg för inriktning-arna transport och logistik inom fordonsprogrammet samt musik inom det estetiska programmet i gymnasieskolan, i de fall kommunen inte själv anord-nar inriktningen.

Med särskilda stödinsatser avses här omfattande behov av stöd, dock inte av den karaktär som kan leda till betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter, dvs. ombyggnad av lokaler eller liknande (jfr s. 47). Särskilda stöd-insatser av den art som många elever kan behöva under någon period föreslås däremot ingå i grundbeloppet.

Som exempel på vad som avses med omfattande stödinsatser kan nämnas särskild utrustning för att en elev skall kunna tillgodogöra sig undervis-ningen, omfattande specialpedagogiska insatser eller elevassistent. Från och med höstterminen 2006 gäller för samtliga skolformer inklusive fristående skolor, genom ändringar i skolformsförordningarna och förordningen om fri-stående skolor, att om det framkommit att en elev är i behov av särskilt stöd skall rektor se till att behovet utreds (jfr t.ex. 1994:1194 ändr. 2006:205 och 1996:1206 ändr. 2006:209).

Skolverket anser att en utredning alltid skall vara utgångspunkt i de fall en extra ersättning skall lämnas till en fristående skola, så att det framgår vilket stödbehovet är och hur skolan avser möta detta. Skolverket vill dock betona att en utredning inte behöver leda till en diagnos och det krävs självfallet inte heller en diagnos för att en elev skall ha rätt till särskilt stöd. Skälet för en star-kare reglering i de fall en elev är i behov av mer omfattande särskilt stöd är att tolkningen av ”betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter” varierar högst väsentligt (jfr s. 55 och Skolverkets beslut i t.ex. följande tillsynsärenden:

dnr 52-2003:1391, 52-2004:1674, 51-2005:2908).

De inriktningar som skall omfattas av tillägget är, som nämnts ovan, transport och logistik inom fordonsprogrammet samt musik inom estetiska programmet. Utredningen visar att det är dessa inriktningar som är särskilt kostsamma, bl.a. beroende på dyrbar utrustning och små undervisningsgrup-per. Skolverket har övervägt olika beräkningsmodeller, men bedömer att den modell som redovisas i avsnitt 5.8 är den som, med utgångspunkt i beﬁntligt underlag, är mest rättvisande. Beräkningen ger faktorerna 1,33 för inrikt-ningen transport och logistik och 1,29 för inriktinrikt-ningen musik. De föreslagna

faktorerna skall användas såväl när riksprislistan tillämpas som i de fall kom-munen anordnar programmet, men inte inriktningen. Sveriges Kommuner och Landsting och Friskolornas Riksförbund delar bedömningen att det två in-riktningarna skall räknas upp med faktorer. Sveriges Kommuner och Landsting har däremot framfört att man inte ställer sig bakom den valda beräkningen av faktorerna.

Förslaget om tilläggsersättning tydliggör när en kommun är skyldig att er-sätta den fristående skolan för att den anordnar något särskilt dyrbart, men det sätter också gränser för när denna skyldighet upphör. Självfallet kan en kom-mun ge ytterligare bidrag till en fristående skola om komkom-munen och den fri-stående skolan kommer överens om det. Det kan t.ex. handla om att en fristå-ende skola startar en utbildning som är värdefull för kommunen och det lokala näringslivets behov av arbetskraft, men som kommunen inte själv erbjuder.

Hur en fristående skola skall kompenseras för mervärdesskatt behöver för-tydligas. Utbildning är en icke momspliktig verksamhet och därför kan en fristående skola inte göra avdrag för ingående mervärdesskatt. För att konkur-rensneutralitet skall råda mellan kommunen och den fristående huvudmannen skall den fristående i stället få kompensation för sina momsutlägg från kommu-nen som i sin tur blir ersatt för dessa utlägg från staten. När Sverige blev med-lem i Europeiska Unionen 1995 skapades ett system med schablonavdragen 6 procent av det utbetalda beloppet eller 18 procent av lokalkostnaden och 5 procent av resterande kostnad. Den senare kan användas i de fall lokaler hyrs av en privat hyresvärd (jfr 2005:811 och http://www.skatteverket.se, 2006-05-11).

Även om utredningen tyder på att många kommuner använder schablonen 6 procent ﬁnns ﬂera olika varianter, vilka redovisats tidigare. Detta kan inne-bära att en skola såväl över- som underkompenseras för momskostnader. Efter beräkningar och samtal med sakkunniga inom området rekommenderar Skol-verket att momskompensationen sker enligt överenskommelse eller, om man inte kommer överens, med de vedertagna schablonerna 6 procent generellt eller 18 procent för lokaler och 5 procent för övrigt, dvs. med motsvarande ersättning som kommunen får från staten för sina momsutlägg.

I skollagen anges som tidigare nämnts att en kommun skall ta hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov när bidragsbeloppet fast-ställs. Utredningen visar dock att knappast någon verkar ta hänsyn till dessa begrepp och att de deﬁnieras och uppfattas på en mängd olika sätt (jfr s.

55). Förutom att det inte ﬁnns någon egentlig deﬁnition av begreppen kan en orsak till detta vara att det i det närmaste är ogörligt att ta sådan hänsyn, eftersom det förutsätter dialog mellan den fristående och den kommunala

huvudmannen. En dialog och ett samarbete är naturligtvis värdefullt, men en fristående skola kan ha elever från många kommuner och en kommun kan ha elever i ett stort antal fristående skolor (jfr s. 48). Det innebär att systemet blir administrativt tungt där många samtal måste föras för att bidragsbelopp skall kunna fastställas. Begreppen har på senare tid även lett till överklaganden och avsikten med lagstiftningen är knappast att tolkningen av bestämmelsen skall avgöras i domstol. Detta överensstämmer heller inte med principen att bidraget skall bestämmas med hänsyn tagen till lokala förhållanden. Genom ovan föreslagna preciseringar och tydliggöranden i skollagen och förordningen om fristående skolor, där det uttryckligen framgår vad en kommun skall lämna bidrag till, behövs begreppen skolans åtagande och elevens behov inte längre.

Problematiken som framgår av de domslut som redovisas på s. 52 kommer att lösas genom att det i en bilaga till förordningen för fristående skolor tydlig-görs för vilka kostnadsslag en fristående skola har rätt till ersättning (jfr s. 103–

104). I ett fall hade kommunen inte gett bidrag till samhällsprogrammet på samma sätt som till sina egna skolor och i ett annat fall skilde sig beräknings-grunderna när det gällde elever i behov av särskilt stöd. Under punkten ”under-visning” i det föreslagna grundbeloppet framgår att elever i behov av särskilt stöd där behovet inte betraktas som omfattande skall ingå. Med ”övrigt” avses t.ex. att om en kommun ersätter olika inriktningar inom gymnasieskolan eller så kallade proﬁler i grundskolan med olika bidragsbelopp så skall detta också gälla den fristående skolan. Av den föreslagna bilagan till förordningen om fristående skolor framgår även att en fristående skola har rätt till särskild ersätt-ning i vissa fall (jfr vad som sägs om tillägg ovan). Detta är ett tydliggörande av sådant som en fristående skola bör få bidrag för och som ersätter skolans åtagande och elevens behov. Skolverket föreslår således att begreppet skolans åtagande och elevens behov utmönstras ur skollagen.

Friskolornas Riksförbund har dock framfört att det bland deras medlemmar ﬁnns en rädsla för att ersättningen skall minska om begreppet skolans åtagande tas bort ur skollagen. Förbundet ställer sig för närvarande inte bakom förslaget att ta bort begreppet ur skollagen, eftersom konsekvenserna av detta inte kan överblickas, men delar uppfattningen att bestämmelsen behöver förtydligas.

Som en följd av att begreppen skolans åtagande och elevens behov kan tas bort ur skollagen, kan en kommuns rätt till insyn i verksamheten förändras något. Av regeringens proposition Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) framgår bl.a. att kommunens insyn är viktig för att kommunen skall kunna avgöra den fristående skolans bidragsbehov i förhållande till skolans åtagande och elevens behov. Om Skolverkets förslag genomförs behövs inte längre kom-munens insyn i detta avseende.

Den kommunala huvudmannens möjlighet att göra avdrag för ansvaret att bereda alla barn och ungdomar i kommunen en utbildning framgår av förarbetena till skollagen (jfr s. 47), men uppfattas på olika sätt av olika kom-muner. Utredningen visar att ﬂertalet kommuner inte gör något sådant avdrag (jfr s. 49 och 55). Den beredskap en kommun måste ha för att hantera oför-utsägbara händelser ligger oftast på en central nivå och ingår inte i de grunder på vilka ett bidragsbelopp till en fristående skola bestäms. Gäller det en elev som återgår från en fristående till en kommunal skola följer ersättningen med eleven tillbaka till kommunen. Detta innebär sammantaget att det inte är mo-tiverat med ett avdrag för ansvaret att bereda elever utbildning i kommunen.

Inte någon av de fristående huvudmän som intervjuats inom ramen för denna utredning känner till hur ersättningen har beräknats. Några beskrev att de har viss insyn, men upplevde beräkningsgrunderna som krångliga och ogenomträngliga. Det fanns även ﬂera kommunala huvudmän som inte tyd-ligt kunde beskriva hur bidraget beräknas. Skolverket föreslår därför att de kostnadsslag en fristående huvudman skall ha ersättning för skall regleras och redovisas öppet. Detta bör även bidra till att skillnader i ersättning kan minska – dock är det, vilket framgår av avsnitt 5.4, naturligt att det ﬁnns vissa skill-nader i bidragsbelopp med hänsyn tagen till lokala förhållanden.

Det föreslagna bidragssystemet är inte ett helt nytt bidragssystem, men det innehåller betydande förändringar som t.ex. preciseringar av kostnadsslag, bi-drag till vissa inriktningar i gymnasieskolan, skärpning av rätten till bibi-drag för elever i omfattande behov av särskilt stöd samt att begreppen skolans åtagande och elevens behov tas bort ur skollagen. Med anledning av detta bör ett för-ändrat bidragssystem för fristående skolor följas upp och utvärderas.

5.9.2 Öppenhet, redovisning och publicering av bidragsbeloppen

Skolverket föreslår att bidragsbeloppet per elev för varje skolform och i gymna-sieskolan för varje nationellt program skall redovisas till Skolverket som sedan skall publicera beloppen på sin webbplats. Huvudskälet är att den fristående skolan, och även andra, enkelt skall kunna ta del av bidragsbeloppen som skall gälla för kalenderåret när de publicerats. Skolverket föreslår också att bidrags-beloppet för lokaler och mervärdesskatt skall särredovisas. Skälet är att resul-tatet av utredningen visar att beräkningarna ibland är alltför schablonmässiga och att de inte är tydliga och transparenta. Det är dessutom en fördel om de kostnader som primärt handlar om själva undervisningen (inklusive ledning) kan urskiljas.

De redovisade beloppen skall enligt förslaget även ligga till grund för riks-prislistan. Om varje kommun blir skyldig att redovisa bidragsbeloppen bör det föra med sig att riksprislistan blir korrektare och mer rättvisande än vad som

varit möjligt när endast cirka två tredjedelar av alla kommuner valt att lämna underlag för denna.

Publiceringen av bidragsbeloppet skall enligt förslaget göras så snart det är möjligt efter det att kommunen har lagt sin budget inför kommande verksam-hetsår. Det är orimligt att kräva att en kommun skall kunna redovisa beloppen före den 15 december året före bidragsåret, varför publiceringen inte kan ske förrän i januari månad, när bidragsåret faktiskt har startat. Den fristående sko-lan kan dock se beloppet tidigt på året och i de allra ﬂesta fall bör skosko-lan också kunna få ett förhandsbesked från kommunen om bidragsbeloppets storlek.

För att den fristående skolan skall kunna ta del av hur bidraget har beräk-nats och kunna göra en rimlighetsbedömning av bidragets storlek skall varje elevs hemkommun kunna visa hur beräkningen gjorts i förhållande till de kostnadsslag som enligt förslaget skall framgå av bilaga till förordningen om fristående skolor. Även andra som önskar ta del av denna redovisning skall kunna göra det.

5.9.3 Kan gymnasiesärskolan inordnas i samma bidragssystem?

Som redovisats i avsnitt 5.7 har Skolverket prövat om fristående skolor som motsvarar gymnasiesärskolan och bedriver utbildning motsvarande nationella eller specialutformade program, kan inordnas i ett liknande system som övriga fristående skolor. Som framgår på s. 40 läggs inget konkret förslag med författ-ningsändringar för gymnasiesärskolan, men Skolverket väljer ändå att framföra motiv för att det är angeläget att samma regler som för övriga skolformer i möjligaste mån också gäller gymnasiesärskolan.

Skolverket ﬁnner i sak inga skäl som talar för att en fristående gymnasiesär-skola med nationella och specialutformade program skall ha bidragsregler som är helt skilda från övriga skolformers regler. Fristående skolor som motsvarar den obligatoriska särskolan ingår sedan tidigare i samma system som fristående grundskolor och detta har inte visat sig mer problematiskt än frågan om ersätt-ning till de fristående grundskolorna. Det är främst samma elever som fått sin utbildning i obligatoriska särskolan som sedan fortsätter sin skolgång i gym-nasiesärskolan, vilket innebär att ersättningsfrågan inte heller där bör medföra särskilda problem.

Om gymnasiesärskolan får ett bidragssystem som i stort överensstämmer med bidragssystemet för övriga skolformer är det självfallet väsentligt att ta hänsyn till att gymnasiesärskolan är en skolform för elever med utvecklings-störning och som i sig exempelvis kan kräva annan, ofta individanpassad, undervisning och utrustning än vad som krävs i gymnasieskolan. Även perso-naltätheten är högre än i gymnasieskolan. Av Barn, elever och personal – riks-nivå (Skolverket, 2005 c) framgår att i gymnasieskolan ﬁnns 8,1 lärare per 100

elever, medan det i gymnasiesärskolan ﬁnns 24,1 lärare per 100 elever. Det är också naturligt att det är stor variation mellan elevers behov av särskilt stöd.

Om hemkommunen själv anordnar gymnasiesärskola bör detta vara kända faktorer som gör att ersättningen till den fristående skolan enkelt kan bygga på samma grunder som kommunen använder vid resursfördelningen till den egna

In document Prövning och bidrag för fristående skolor (Page 62-74)