Tidpunkt för ansökan och beslut om etablering

Skolverkets förslag: Bestämmelserna om tidpunkt för ansökan flyttas från skol-lagen till förordningen om fristående skolor och ändras samtidigt så att en fristå-ende skola som motsvarar grundskola eller obligatorisk särskola skall ha ansökt om att bli godkänd senast den 1 februari året innan skolan startar. Detta gäller även en ansökan om förskoleklass som finns i en fristående grundskola eller obligatorisk särskola.

En fristående skola som motsvarar gymnasie- eller gymnasiesärskola skall ha ansökt om att bli förklarad som bidragsberättigad senast den 1 februari året innan skolan startar. Detta datum gäller även skolor som enbart ansöker om att stå under statlig tillsyn.

Skolverket ändrar sina rutiner så att verket normalt skall ha fattat beslut i fråga om etablering av en fristående skola senast den 1 oktober året före skol-start. En längre handläggningstid kan behövas i undantagsfall, t.ex. av utred-ningstekniska skäl. Skolverket kommer också att se över hur granskningen av nystartade fristående skolor kan skärpas.

4.1.2 Historik

Den första regleringen av när en fristående skola, motsvarande grundskolan eller gymnasieskolan, måste ha lämnat in en ansökan om godkännande för att kunna bli berättigad till bidrag kom 1993. Ansökan skulle lämnas senast den 1 augusti året innan bidragsåret började (1993:800). Bidragsåret startade då den 1 juli. Skälet till att man satte ett visst datum för detta var, enligt rege-ringens proposition Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230), att ge kommunen en rimlig planeringsperiod fram till skolstart. Redan vid denna tid framkom emellertid synpunkter från flera kommuner om att den 1 augusti var sent och det fanns propåer om att den 1 februari året innan skolstart var en rimligare tidpunkt (Svenska Kommunförbundet, 1994).

Fristående särskolor hade tidigare haft andra regler än övriga skolformer, men kom från och med 1994 att ha samma regler som grund- och gymnasie-skolorna (1994:739), dvs. en ansökan om godkännande skulle lämnas senast den 1 augusti före första bidragsåret.

Vid den här tiden var det olika instanser som prövade fristående huvud-mäns ansökan beroende av vilken skolform de motsvarade. Från och med 1997 prövar Skolverket samtliga fristående skolors ansökningar om såväl godkännande som bidrag.

År 1997 ändrades tidpunkten till den 1 april kalenderåret före första bidrags-året och gällde nu samtliga skolformer (1995:816). Genom beslut med

anled-ning av propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) ändrades bestämmelserna något och ansökan för skolor motsvarande grundskola och obligatorisk särskola kopplades till det kalenderår då skolan avsåg starta (jfr även 1996:1044). Regeringen pekade i propositionen åter på att en särskild tidpunkt tillkommit för att underlätta kommunernas planering. Även gym-nasie- och gymnasiesärskolor kom ett par år senare att omfattas av dessa be-stämmelser (1999:887).

4.1.3 Lagstiftning, förarbeten och Skolverkets tidigare redovisning till regeringen

Av skollagen (1985:1100 ändr. 2001:799, 2002:159) framgår att en fristående skola som motsvarar grundskolan och den obligatoriska särskolan skall ha an-sökt om att bli godkänd före den 1 april kalenderåret innan skolan startar för att kunna bli berättigad till bidrag. För skolor som motsvarar gymnasie- och gymnasiesärskolan gäller samma datum, men ansökan avser då enbart en för-klaring om att bli berättigad till bidrag. Något särskilt godkännande krävs inte för fristående skolor som motsvarar de frivilliga skolformerna.

I en tidigare redovisning till regeringen, Skarpare rutiner vid tillståndspröv-ning och inspektion av fristående skolor (Skolverket, 2004 a), har Skolverket föreslagit att en ansökan bör ha kommit in senast den 1 februari läsåret innan skolan avser starta. Skolverket skulle då kunna fatta beslut betydligt tidigare än för närvarande, vilket skulle gagna såväl den fristående skolans planering som planeringen av skolväsendet i övrigt i en kommun. I betänkandet Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113) framhålls att det är viktigt att kommunen så tidigt som möjligt kan planera utifrån de konsekvenser en fristående skolas etablering kan medföra beträffande elevunderlag, utbildningens bredd och skolans ekonomi.

I betänkandet Fristående gymnasieskolor – Hot eller tillgång (SOU 2001:12) föreslås att det införs i skollagen att ett beslut skall vara fattat senast i december om ansökan lämnades in senast den 1 april samma år. Undantag får endast göras om betydande svårigheter att färdigställa utredningen uppstår. Av rege-ringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) framgår dock att regeringen utgår från att Skolverket följer förvaltningslagens bestämmelser (1986:223) som anger att varje ärende där någon enskild är part skall handläg-gas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det inte behövs några närmare bestäm-melser om sista datum för verkets beslut om fristående skolor. Däremot lyfts i Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor (2004/05:UbU8) fram att Utbildnings- och kulturdepartementet inom ramen för arbetet med en ny skollag bereder frågan om när en ansökan skall ha inkommit till Skolverket.

4.1.4 Intervjuer med fristående huvudmän och representanter för lägeskommuner

Samtliga intervjuade är överens om att planeringstiden från Skolverkets beslut om en fristående skola fram till skolstart är för kort såväl för den kommunala som den fristående huvudmannen. Uppfattningarna om hur lång planeringstid som behövs varierar dock.

Bl.a. med tanke på elevers skol- och programval uppgav två fristående och tre kommunala huvudmän att beslutet måste vara fattat senast i augusti månad året före skolstart, medan två kommuner och fyra fristående skolor uppgav att det råder rimliga planeringsförutsättningar om beslutet fattas före den 1 oktober.

En kommun och en fristående skola menade att beslutet behövs minst ett och ett halvt år före skolstart, eftersom det tar tid att anskaffa lokaler och an-ställa personal.

En kommun och en fristående skola uppgav att det räcker om beslutet fattas i december året före skolstart. En av de kommunala huvudmännen jämförde med förhållandena i kommunen där en relativt klar bild inför nästkommande läsår finns först i december, varför han ansåg att det är rimligt med samma för-utsättningar om det gäller en fristående skola.

Ansökan bör enligt flertalet intervjuade vara Skolverket tillhanda senast den 1 februari året före skolstart. De ansåg dock att det från deras sida är svårt att be-döma, eftersom det handlar om hur lång handläggningstid Skolverket behöver.

Två fristående huvudmän uppgav att det är rimligt att lämna in sin ansökan i december år ett och starta i augusti år tre och en huvudman menade att det är bra som det är under förutsättning att man kan vänta ett år med att starta.

4.1.5 Effektivisering av Skolverkets handläggningsrutiner

I uppdraget anges att Skolverket skall vidta eller föreslå åtgärder för en effekti-vare handläggning av ansökningar från enskilda som vill starta fristående sko-lor (jfr bilaga 1). Den senaste tidens rättspraxis om återkallande av fristående skolors godkännande kommer dessutom att ställa högre krav på Skolverkets tillståndsprövning (jfr Regeringsrättens dom den 2 februari 2006, mål nr 7235-03).

Inom Skolverket pågår därför en översyn av rutinerna för prövning av ansökningar i syfte att korta handläggningstiderna och utveckla kvalitetssäk-ringen av besluten.

För närvarande kommer en ansökan till Skolverket före den 1 april och flertalet beslut fattas i december samma år. Det förekommer dock att beslut fattas först i mars månad året efter, vilket innebär att planeringstiden för såväl den fristående som den kommunala huvudmannen kan bli alltför kort. Det

finns således skäl att ändra tidpunkten för beslut, vilket för med sig att även tidpunkten för ansökan behöver flyttas.

När en ansökan kommer till Skolverket är det inte ovanligt att den är ofull-ständig eller bristfällig i något avseende. Detta innebär att ett flertal komplet-teringar kan behövas, vilket förlänger handläggningstiden. Så snart en ansökan kommit in skickar Skolverket handlingarna till den eller de kommuner som skall ges möjlighet att yttra sig. Det kan således innebära att en kommun får ett ofullständigt material och det blir en olägenhet även för kommunen om handlingarna måste kompletteras i ett senare skede.

Hittills har en sökande fått flera möjligheter att komplettera sin ansökan, eftersom ett alltför restriktivt förhållningssätt kan innebära att ärendet i stäl-let kompstäl-letteras i samband med överklagande eller i domstol. Praxis visar att domstolarna beaktar såväl de omständigheter som förelåg när Skolverket fattade beslut som eventuellt nya omständigheter som har betydelse för be-dömningen. Skolverket har övervägt hur förvaltningslagens (1986:223) krav att bistå den enskilde med råd och bl.a. ge möjlighet till kompletteringar kan tillgodoses samtidigt som rutinerna bör effektiviseras.

Av förordningen om fristående skolor (1996:1206 ändr. 2004:996) framgår att Skolverket får meddela föreskrifter om vad en ansökan skall innehålla och Skolverket kommer nu att utarbeta sådana. Verket kommer även att ta fram digitala ansökningsblanketter för att underlätta ansökningsförfarandet. Syftet är att dessa skall bidra till att ansökningarna blir så fullständiga som möjligt redan från början.

Sökanden bör dessutom i normalfallet beredas endast en möjlighet till komplettering. En begäran om komplettering bör ske snarast möjligt. Den fristående skolans svar bör, om Skolverket så bedömer, skyndsamt sändas till kommunen så att kommunen kan beakta uppgifterna i sitt yttrande och sin konsekvensbeskrivning. Av begäran om komplettering skall tydligt framgå att om den sökande väljer att inte komplettera, eller lämnar ett knapphändigt svar, kommer ärendet att avgöras i befintligt skick.

Samma ansökningsförfarande och handläggning sker oavsett om det gäller en helt ny verksamhet eller om det är en redan befintlig fristående huvudman som vill utöka verksamheten i en skola eller starta ytterligare skolor. Skolverket kommer att överväga om och i så fall hur rutinerna kan förenklas vid en an-sökan från en redan etablerad huvudman.

I nästa kapitel redovisas hur kommunernas konsekvensbeskrivningar kan utvecklas (jfr s. 27). Skolverkets förslag bör bidra till att verket ges bättre underlag inför sina beslut om fristående skolors etableringar, vilket också bör innebära att handläggningen blir effektivare. Skolverket kommer även att

omarbeta befintliga anvisningar för kommunernas yttranden och konsekvens-beskrivningar.

Skolverket ser vidare över beslutens utformning. Dessa består för närvarande dels av ett kortfattat beslut som undertecknas av beslutsfattaren, dels av en bi-laga i form av ett beslutsunderlag. Detta kommer att förändras så att de villkor som gäller för godkännandet, och som huvudmannen skall följa, framgår ex-plicit av den undertecknade beslutshandlingen. Eventuella bilagor kan behövas där vissa delar i beslutet kan utvecklas eller förtydligas.

Skolverket anger i delredovisningen Redovisning av uppdrag om prövning och bidrag för fristående skolor (Skolverket, 2006 a) att uppföljningsbesök genom-förts, men i liten omfattning. Skolverket har däremot systematiskt genomfört så kallad förstagångsinspektion under en fristående skolas andra eller tredje verksamhetsår för att kontrollera att skolan lever upp till de krav som ställs.

Detta kan innebära att en elev gått i princip hela sin gymnasieutbildning i en fristående skola som aldrig följts upp. Som nämnts tidigare har också rätts-praxis skärpts när det gäller återkallande av tillstånd. Detta påverkar även den framtida uppföljningen och kontrollen av nystartade fristående skolor. Skol-verket kommer därför att se över hur granskningen av nystartade fristående skolor kan skärpas.

Samtliga berörda parters arbete med en fristående skolas ansökan och etablering bör i framtiden underlättas av att samråd har skett mellan den fristående och den kommunala huvudmannen innan en ansökan lämnas till Skolverket. Som framgår på s. 76 kommer Friskolornas Riksförbund och Sve-riges Kommuner och Landsting att tillsammans utarbeta ett stödmaterial som kan användas i samband med en dialog mellan en kommun och en fristående skola. Dessutom kommer Skolverket att begära att den sökande och kommu-nen skall redogöra för om samråd skett och vilket resultat detta i så fall lett till.

Skolverket kommer även att skapa rutiner för de samtal som kan föranledas av att kommunen och den fristående huvudmannen inte har samrått innan ansö-kan lämnades till verket.

4.1.6 Skäl för Skolverkets förslag

Såväl fristående som kommunala huvudmän upplever att beslut om en fristå-ende skola fattas alltför sent för att det skall finnas rimliga förutsättningar att planera respektive verksamhet. Den kommunala och den fristående huvud-mannen bör även ha samma villkor i fråga om att marknadsföra sin utbildning och delta i mässor och andra aktiviteter som rör elevers möjlighet att välja utbildning på gymnasienivå. Mot bakgrund av dessa aspekter bör tidpunkten för Skolverkets beslut tidigareläggas. Beslut bör enligt verkets bedömning fattas

senast den 1 oktober. I undantagsfall måste beslut kunna fattas vid en senare tidpunkt.

För att Skolverket skall ges skälig tid för sin utredning och bedömning med-för ett tidigare beslutsdatum även att en ansökan från en fristående huvudman måste komma in till Skolverket tidigare än det datum som för närvarande anges i skollagen, dvs. den 1 april året innan skolan avser starta (jfr s. 23). Det är därför lämpligt att ändra tidpunkten till att en ansökan skall ha lämnats till Skolverket senast den 1 februari. Detta överensstämmer med vad Skolverket (2004 a) föreslog regeringen i redovisningen Skarpare rutiner vid tillståndspröv-ning och inspektion av fristående skolor.

En kommun kan då yttra sig över en ansökan före semestermånaderna och det finns rimlig tid för Skolverket att göra en helhetsbedömning innan beslut fattas.

Som tidigare nämnts skall ett ärende i enlighet med förvaltningslagen (1986:223) handläggas så snabbt som möjligt. Regeringen har tidigare uttalat att reglerna i denna lag är tillräckliga när det gäller vid vilken tidpunkt ett be-slut om en fristående skola skall fattas. Skolverket avser mot bakgrund av detta se över de interna handläggningsrutinerna för att på så sätt säkerställa att den föreslagna tidsramen håller (jfr ovan).