Konsekvenserna av en fristående skolas etablering

4. Prövning

4.2 Konsekvenserna av en fristående skolas etablering

Skolverkets förslag: Nuvarande system behålls där huvudregeln är att en fristå-ende skola skall ha rätt till bidrag om kraven för godkännande eller de grundläg-gande förutsättningarna för att förklaras berättigad till bidrag är uppfyllda.

Förklaring om rätt till bidrag skall dock inte lämnas om Skolverket vid sin be-dömning ﬁnner att skolans verksamhet skulle medföra påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.

Skolverket skall, bl.a. med hjälp av kommunernas konsekvensbeskrivningar, göra en allsidig bedömning av sådana omständigheter som kan inverka på skol-väsendet i kommunen med anledning av en fristående skolas etablering. Skol-verket skall lägga särskild vikt vid:

– hur den tilltänkta utbildningen påverkar elevernas möjligheter att välja ut-bildning i kommunen och för gymnasie- och gymnasiesärskolans del även i andra närliggande kommuner samt

– om inrättandet av en fristående skola inverkar menligt på den kommunens, eller för gymnasie- och gymnasiesärskolans del, även andra berörda kommu-ners, möjlighet att erbjuda eleverna utbildning inom det egna skolväsendet eller medför ekonomiska svårigheter på lång sikt.

Ovanstående förutsätter ändringar i skollagen (jfr författningsförslaget, s. 84).

4.2.1 Historik

År 1991 anges för första gången i förordning att Skolverket skulle inhämta uppgifter från styrelsen i den kommun där en fristående skola var belägen i samband med att skolan ansökte om rätt till bidrag. Styrelsen skulle beredas tillfälle att yttra sig på grundval av sin tillsyn över skolan samt över själva an-sökan. Skolverket skulle sedan tillsammans med ett eget yttrande lämna över ärendet till regeringen (1991:1087).

Yttranden inhämtades över fristående gymnasieskolors ansökningar från och med 1994. Det var länsstyrelsen som yttrade sig över en ansökan och därefter vidarebefordrades handlingarna till Skolverket. Av yttrandet skulle framgå om utbildningen ﬁck påtagliga negativa följder för gymnasieutbildningen inom det offentliga skolväsendet i regionen. Såväl lägeskommunen som närliggande kommuner skulle lämna sina synpunkter till länsstyrelsen. Skolverket yttrade sig därefter och av detta yttrande skulle särskilt framgå om inträdesvillkor och urvalsgrunder var godtagbara. Därefter sändes ärendet till regeringen som fattade beslut om den fristående skolans etablering (1994:39).

Bestämmelserna förändrades i samband med att Skolverket tog över pröv-ningen av fristående skolor, motsvarande samtliga dåvarande skolformer, 1997.

Skolverket beredde nu den kommun där skolan var belägen tillfälle att yttra sig över den fristående huvudmannens ansökan. För och gymnasie-särskolans del gällde detta även närliggande kommuner som kunde bli berörda av den fristående skolans etablering (1996:1206). Beträffande förskoleklassen kom motsvarande bestämmelse år 1999 (1999:322).

I regeringens proposition Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) anges att en kommun i sitt yttrande kan redovisa lokalt betingad kunskap om den fristående huvudmannens förutsättningar att bedriva skola och att det av den anledningen till och med fanns skäl att lagstifta om att en lägeskommun skulle höras i frågan. Regeringen påtalade att kommunen i förekommande fall skulle kunna visa om påtagliga negativa följder av bestående karaktär uppkom till följd av en fristående skolas etablering. När det gällde gymnasieskolan var det viktigt att värdet av den fristående skolans etablering i förhållande till de kom-munala skolorna framgick liksom de bestående effekter utbildningen bedöm-des få på den kommunala skolan.

År 2002 utvecklades bestämmelserna för samtliga skolformer så att det framgick att en kommun som lämnar ett yttrande också bör lämna en konse-kvensbeskrivning (2002:395). Dessa bestämmelser gäller fortfarande och redo-visas utförligare nedan.

4.2.2 Nuvarande lagstiftning och förarbeten

I skollagen (1985:1100 ändr. 2002:159) anges att en fristående skola, vars utbildning ger kunskaper som till art och nivå motsvarar de kunskaper grund-skolan respektive särgrund-skolan skall förmedla, skall godkännas under förutsättning att skolan även lever upp till ett antal övriga krav som rör exempelvis värde-grund, antal elever och lärares behörighet. Vidare anges att en godkänd fri-stående skola skall förklaras berättigad till bidrag om inte skolans verksamhet innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.

I förordningen om fristående skolor (1996:1206) anges att när Skolverket handlägger ärenden om godkännande av och bidrag till en skola skall den kommun där skolan är belägen ges tillfälle att yttra sig och kommunen bör bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande.

Fristående skolor som motsvarar gymnasie- och gymnasiesärskolan god-känns inte på samma sätt som skolor, vilka motsvarar skolformer där skolplikt föreligger. Skolor som motsvarar frivilliga skolformer skall i stället förklaras berättigade till bidrag under i princip samma förutsättningar som krävs för ett godkännande enligt ovan. En förklaring om rätt till bidrag skall inte heller i dessa fall lämnas om skolans verksamhet innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen.

Med påtagliga negativa följder avses enligt regeringens proposition Fristå-ende skolor m.m. (1995/96:200) t.ex. om tillkomsten av en friståFristå-ende skola innebär att en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas lägga ned en redan beﬁntlig skola och det medför att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen eller att en fristående skola bildas av en kommunal som skulle avvecklas. Detta kan leda till förändringar av skolorga-nisationen som medför betydande och bestående kostnadsökningar. Huvud-regeln är dock att en skola skall förklaras berättigad till bidrag. Regeringen anger att det ankommer på kommunen att påvisa om påtagliga negativa följder på lång sikt uppstår för kommunens skolväsende.

I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) betonas dock Skolverkets ansvar att göra en helhetsbedömning, vilket kan innebära att en ansökan skall avslås även om kommunen inte påvisat negativa följder på lång sikt. Omvänt anger regeringen att en ansökan skall bifallas om Skolverket vid sin helhetsbedömning kommer fram till att påtagliga negativa följder inte kommer att uppstå, trots att kommunen avstyrkt ansökan.

Utbildningsutskottet pekar i betänkandet Fristående skolor (2001/02:UbU7) på att ett problem vid Skolverkets prövning av den fristående skolans rätt till bidrag ofta är att ansökningshandlingarna är så bristfälliga att det är svårt för

lägeskommunen, och i vissa fall de närliggande kommunerna, att göra en rele-vant konsekvensbeskrivning, men även att kommunernas yttranden ibland är bristfälliga utan att det kan hänföras till knapphändiga ansökningar. Utskottet menar att det är av vikt att kommuner i sina yttranden lämnar ett bra underlag för Skolverkets bedömning. Det bör tydligt framgå vilka konsekvenser, såväl positiva som negativa, som en etablering av den fristående skolan kommer att ha. I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) betonas vikten av att Skolverket bedömer huruvida kommunen kan upprätthålla sin lagstadgade skyldighet att anordna utbildning om den fristående skolan god-känns. Liknande synpunkter framförs redan i propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) och i betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109).

Regeringen framhåller i propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35) att det av skollagen bör framgå att en kommun som yttrar sig skall bifoga en konsekvensbeskrivning och att det finns behov av förtydliganden om vad ett yttrande bör innehålla. I propositionen liksom i betänkandet Fristående gymnasieskolor – Hot eller tillgång (SOU 2001:12) föreslås att exempel såsom skolans geografiska läge, utbildningens innehåll och skolans storlek införs i lagen. Utbildningsutskottet anser emellertid i betänkandet Fristående skolor (2001/02:UbU7) att reglerna redan uppfyller tillräckliga krav och att det finns risk för att exemplen snarare skulle bidra till att just dessa fokuseras i stället för samtliga omständigheter som bör ligga till grund för Skolverkets prövning.

Utskottet poängterar även att det är viktigt att prövningen görs ur ett elevper-spektiv och beaktar om en fristående skola tillför något i utbildningsutbudet.

Utskottet anser ändå att det behövs förtydliganden, om än inte i lag eller förordning. Skolverket bör i stället utforma tydliga anvisningar om hur såväl ansökningar som konsekvensbeskrivningar bör utformas.

I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) och i betän-kandet Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113) anges att det i yttrandet tydligt skall motiveras hur utbud och ekonomi påverkas på såväl kort som lång sikt. Bl.a. bör bedömas om den fristående skolans utbildning medför att läges-kommunen eller närliggande kommuners möjligheter att erbjuda vissa pro-gram begränsas eller om den fristående skolan bidrar till att valmöjligheterna för eleverna i stället ökar. Det är vidare enligt regeringen viktigt att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser en nyetablering av en fristående gymnasieskola får på skolväsendet som helhet i kommunen.

I Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor (2004/2005:UbU8) återﬁnns samma problembild som tidigare. Utskottet vidhåller att nuvarande regler är tillräckliga, men erinrar samtidigt om den pågående översynen av skollagen, vilken nu skjutits framåt i tiden.

4.2.3 Skolverkets anvisningar och bedömning av konsekvensbeskrivningar

När ansökan skickas till kommunen/kommunerna bifogar Skolverket skriften Att yttra sig till Skolverket om fristående skolor (Skolverket, 2000). I skriften ges exempel på uppgifter som kan vara värdefulla för Skolverkets bedömning. Bl.a.

anges att kommunens yttrande skall vara sakligt underbyggt och ha ett flerårigt perspektiv. Skolverket lyfter fram att uppgifter som rör elevunderlag och elev-flöden kan vara värdefulla, liksom uppgifter om den fristående skolan kom-mer att tillföra något i utbildningsutbudet i kommunen/regionen (gymnasiala utbildningar) och vilka alternativ som redan finns både i form av kommunala och fristående skolor. Vidare anges att kommunen bör redogöra för organisa-toriska och ekonomiska konsekvenser för skolverksamheten på lång sikt, ex-empelvis vilket elevantal som krävs för att en skola skall vara bärkraftig. Även geografiskt läge tas upp som en viktig information, särskilt om yttrandet avser mindre och glesbefolkade kommuner.

I Skolverkets utredning, inför beslutet om en fristående skolas etablering, bedöms företrädesvis om kommunen i sin konsekvensbeskrivning kan påvisa några påtagliga negativa följder på sikt för skolväsendet som helhet i kommu-nen. Det förekommer dock att Skolverket gör en annan bedömning än den kommunen gjort.

4.2.4 Dokumentstudie

Skolverkets anvisningar Att yttra sig till Skolverket om fristående skolor (Skolver-ket, 2000) har tillsammans med aktuella bestämmelser i skollagen och förord-ningen om fristående skolor samt förarbetena till dessa varit utgångspunkt när yttranden och konsekvensbeskrivningar från åren 2004 och 2005 analyserats (jfr s. 29–31).

Det kan noteras att 275 kommuner beretts tillfälle att yttra sig över en fri-stående skolas ansökan om etablering och att nära hälften avstått då det gäller de skolor som motsvarar gymnasieskolor (främst närliggande kommuner), medan endast ett fåtal avstått när det gäller grundskolor.

Resultatet visar att yttrandena ofta är kortfattade, särskilt när det gäller gymnasieskolor, vilket bekräftas av Skolverkets tidigare studie Skolor som alla andra (Skolverket, 2005 a). Konsekvensbeskrivningarna utgår sällan från Skolverkets anvisningar, vilka omfattar cirka femton innehållsområden (se exempel, ovan). Det ﬁnns inte något av innehållsområdena som tas upp ens i hälften av konsekvensbeskrivningarna. De mest frekventa områdena, som tas upp i drygt 30 av de 170 konsekvensbeskrivningar, är elevunderlag för några år, utbildningsalternativ inom kommunen/regionen, en bedömning av om

den fristående skolan tillför något i utbildningsutbudet, hur skolverksamheten påverkas och hur ekonomin påverkas. Detta är faktorer som enligt förarbetena är väsentliga, men enligt dessa bör även konsekvenser på sikt framgå av konse-kvensbeskrivningarna, vilket det sällan gör.

I några fall görs en, åtminstone jämförelsevis, mer detaljerad konsekvens-beskrivning. Beträffande gymnasieskolorna ﬁnns ﬂera yttranden som rör en skolas etablering där kommunerna är samstämmiga och kan påvisa negativa följder när det gäller vikande elevunderlag, minskad befolkning och svårigheter att ha kvar den egna kommunala gymnasieutbildningen. Enligt förarbetena bör också sådana förhållanden framgå av ett yttrande (jfr s. 30).

Ovan har emellertid konstaterats att nästan hälften av kommunerna valt att inte alls yttra sig när det gäller gymnasieskolor. Resultatet och analysen av den här genomförda studien ger ingen generell förklaring till det. En mindre del kan dock förklaras av att det har förekommit att ett gymnasieförbund fått gemensam remiss från Skolverket samtidigt som enstaka kommuner i samma förbund fått egna remisser och i åtminstone något fall har en kommun som knappast kan betraktas som närliggande ombetts lämna ett yttrande.

Som nämnts på s. 29–30 påpekar Utbildningsutskottet att ansöknings-handlingarna ofta är så bristfälliga att det är svårt för kommunen att göra en relevant konsekvensbeskrivning, men även att kommunernas konsekvens-beskrivningar ibland är bristfälliga utan att det kan hänföras till knapphändiga ansökningar. Av de här genomgångna ansökningarna och konsekvensbeskriv-ningarna framkommer inte att den huvudsakliga orsaken till knapphändiga konsekvensbeskrivningar är att ansökan är torftig och svår att ta ställning till.

I enstaka frågor, exempelvis lokaler eller där den sökande anger att man av-ser samarbeta med kommunen, kan man dock se att otydliga beskrivningar i ansökan gör att kommunen har svårt att yttra sig.

Flera kommuner utgår i sina konsekvensbeskrivningar från samtliga uppgif-ter i den fristående huvudmannens ansökan, snarare än från Skolverkets anvis-ningar. I några fall uttrycks tveksamheter som gäller den fristående huvudman-nen, vilka emellertid inte rör konsekvenserna för skolväsendet som helhet i kommunen. Det kan exempelvis gälla innehåll i eller lokaler för den planerade skolans verksamhet. Skolverket grundar i första hand inte sin bedömning på sådan information eftersom denna inte rör påtagliga negativa följder på sikt för skolväsendet i en kommun.

I regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35) anförs emel-lertid att även sådan information är väsentlig. I propositionen Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) poängteras dessutom att kommunen i sitt yttrande kan redovisa den lokalt betingade kunskap som ﬁnns om en huvudmans för-utsättningar att driva skola och ge Skolverket ett bra underlag inför sitt beslut

om den fristående skolans etablering. Det kan nämnas att det ﬁnns exempel på sådana ärenden där tillståndet för den fristående huvudmannen att driva skola har återkallats efter anmälan om missförhållanden. Det ﬁnns även skolor som aldrig har förmått starta trots att de fått godkännande från Skolverket.

När det gäller ansökningar från fristående huvudmän som av särskilda skäl vill starta en verksamhet med färre än tjugo elever visar en del kommuner i sina konsekvensbeskrivningar att de har kännedom om att den fristående sko-lan inte har för avsikt att svara mot kravet att skosko-lan skall vara öppen för alla.

Det förekommer vidare att kommunerna pekar på att verksamheten planeras som mycket begränsad beträffande innehållet. Skolverket har hittills gett den fristående skolan upprepade möjligheter att komplettera sin ansökan så att den slutligen svarar upp mot de krav som ställs.

Sammanfattningsvis ﬁnns svårigheter kring Skolverkets bedömning av kom-munernas yttranden och konsekvensbeskrivningar. Lagstiftningen ger ingen entydig vägledning om vad verket skall bedöma. Hittills har verket tolkat lag-stiftningen så att bedömningen i allt väsentligt gäller om kommunen kan påvi-sa påtagliga negativa följder på sikt för skolväsendet i en kommun i förhållande till elevunderlaget och utbildningsutbudet. Det ﬁnns ännu inga systematiska rutiner för att göra en helhetsbedömning och även använda sig av information som exempelvis gäller kommunens syn på huvudmannens förutsättningar att driva skola.

Det har visat sig vara svårt för kommunerna att lämna tillräckligt utförliga konsekvensbeskrivningar. Kommunerna följer i allmänhet inte Skolverkets anvisningar. Det kan bero på att dessa inte är tillräckligt tydliga och det är då svårt för kommunerna att veta vilken och hur detaljerad information Skolver-ket behöver inför sitt beslut om en fristående skolas etablering.

4.2.5 Intervjuer med fristående huvudmän och representanter för lägeskommuner

Resultatet av intervjuerna visar att kommunen på grundval av sin lokala kun-skap bör yttra sig och lämna en konsekvensbeskrivning. Flertalet fristående huvudmän lyfte dock fram problemet med att det är en annan aktör inom skolväsendet i kommunen som skall uttala sig om en eventuell etablering.

Några menade att det är väsentligt att konsekvensbeskrivningarna är allsidiga och inte utgår från den ideologi som råder i en kommun.

De kommunala huvudmännen uppgav att det är svårt att veta hur Skolver-ket använder konsekvensbeskrivningarna och vilka överväganden som görs när dessa bedöms. Få använder sig av Skolverkets anvisningar, eftersom man anser att dessa inte är tillräckligt tydliga.

Samtliga intervjuade uppgav att det behövs förtydliganden och vägledning kring konsekvensbeskrivningarna. Det råder samstämmighet om att man av regelverket bör kunna utläsa på vilka grunder Skolverket bedömer en konse-kvensbeskrivning och fattar beslut om etablering för en fristående skola. Kom-munen kan då lättare avgöra vilken information en konsekvensbeskrivning skall innehålla. Flera av de intervjuade gav förslag till grunder som bör framgå av förordning: utbildningens innehåll i förhållande till utbudet i kommunen/

regionen (särskilt viktigt när det gäller program i gymnasieskolan som kräver stora investeringar), elevutveckling, glesbygdsproblematik och ekonomiska konsekvenser. Några lyfte fram att Skolverket bör beakta en eventuell om-världsanalys och göra branschkoppling när det gäller yrkesinriktade program i gymnasieskolan. Några kommunala företrädare menade att det även är viktigt att framföra det man eventuellt känner till om skolans förmodade kvalitet och huvudmannens förutsättningar att driva en skola.

Många kommunala företrädare uppgav att det är svårt att veta vad som avses med på sikt och att det är svårt att påvisa påtagliga negativa följder. Fler-talet menade att en överskådlig tid handlar om cirka fem år, eftersom man ofta har elevprognoser och i någon mån kan planera för en sådan tidsperiod. Några uppgav att man bör utgå från när den fristående skolan är fullt utbyggd, efter-som det då framgår hur många elever efter-som förväntas få sin utbildning i den fristående skolan.

4.2.6 Domstolarnas bedömningar av påtagliga negativa följder

Skolverkets genomgång av domar som behandlar fristående skolors etablering visar att domstolarna använder bestämmelsen om att neka en skola rätt till bi-drag restriktivt och att det endast är i undantagsfall som domstolen undanröjer Skolverkets beslut i frågor som rör rätten till bidrag. Av såväl förarbeten (jfr s.

29) som rättspraxis framgår också att bestämmelsen skall användas restriktivt.

Domstolarna bygger sina domslut på om kommunen kan påvisa att påtag-liga negativa följder på lång sikt uppstår för kommunen. Det är alltid Läns-rätten och KammarLäns-rätten i Stockholm som dömer i dessa ärenden, eftersom Skolverket har handlagt ärendena och fattat besluten.

Regeringsrätten har ännu inte prövat något mål om innebörden av påtagliga negativa följder. Kammarrätten (mål nr 4964-05) och länsrätten har i ﬂera fall (jfr mål nr 3510-04, 837-05, 1525-04 och 690-04) tagit fasta på kommunens analys av elevunderlaget över tid. I några fall visar domarna att kommunerna kunnat påvisa att påtagliga negativa följder skulle uppstå för kommunen t.ex.

genom en analys som visat att en skola skulle få lägga ned. I andra fall har rätt-ten bedömt att påtagliga negativa följder inte har kunnat påvisas, bl.a. med motiveringarna att konsekvensbeskrivningen varit för allmänt hållen eller att

det inte framgått att de negativa följderna skulle vara av bestående karaktär.

Även elevperspektivet lyfts fram i form av att domstolen slår fast att om kom-munen tvingas lägga ned vissa utbildningar begränsas elevernas valmöjligheter inom ett geograﬁskt område i kommunen.

Även i andra mål, där domslutet går i motsatt riktning, har länsrätten vägt in elevernas valmöjligheter och pekar bl.a. på att en fristående skolas etablering skulle öka utbildningsutbudet för eleverna (jfr mål nr 10239-05 och 6813-04).

4.2.7 Skäl för Skolverkets förslag

Skolverket skall göra en allsidig bedömning och godkänna respektive förklara en fristående skola rätt till bidrag. Verket är härvidlag beroende av utförliga konsekvensbeskrivningar från lägeskommunen och, om det gäller utbildningar på gymnasial nivå, andra berörda kommuner, eftersom det är kommunerna som har den tydligaste bilden av skolväsendet som helhet på en ort. Detta förutsätter att kommunen intar ett medborgarperspektiv och utifrån vad som

In document Prövning och bidrag för fristående skolor (Page 29-42)