Administrativa åtgärder omfattar i första hand restriktioner beträffande framtida markanvändning och grundvattenuttag, till exempel förbud mot bebyggelse av bostadshus och schaktarbeten samt anläggning av trädgårdar eller dricksvattentäkter. De administrativa åtgärderna angri- per inte föroreningen eller dess spridning i sig, men kan däremot skydda omgivningen mot exponering. Därför omfattas även skyltning och an- läggning av staket i begreppet administrativa åtgärder.
Naturvårdsverket anser att administrativa åtgärder inte är ef- terbehandlingsåtgärder eller avhjälpandeåtgärder i lagens mening. Administrativa åtgärder bör inte godtas som annat än tillfälliga skydds- åtgärder, om de inte kombineras ihop med mer konkreta åtgärder. Att enbart använda administrativa åtgärder som en permanent lösning (utan några andra åtgärder) är en sista utväg, som bara tillämpas i undantags- fall. Däremot rekommenderar Naturvårdsverket temporära administra- tiva åtgärder i form av staket, varningsskyltar och liknande om akuta risker föreligger på platsen. Administrativa åtgärder kan också användas i syfte att uppmärksamma på en föroreningsförekomst vid framtida angrepp, även om riskbedömningens slutsats är att riskreduktion inte behövs.
bilaga 4 • åtgärdsmEtodEr 143 I dagsläget finns endast ett fåtal relevanta verktyg för att på ett enkelt
och praktiskt sätt säkra genomförande och upprätthållande av adminis- trativa åtgärder. Fysisk planering är ett sätt att hantera administrativa åtgärder. Enligt plan- och bygglagen omfattar fysisk planering flera olika verktyg: regionplaner översiktsplaner områdesbestämmelser detaljplaner.
Ett förorenat område som berör flera kommuner kan omnämnas i en re- gionplan, som vägledning vid beslut om översiktsplaner, områdesbestäm- melser och detaljplaner. Lagen kräver dock inte att regionplaner upprät- tas och sådana planer har också begränsad giltighetstid.
Kommuner är skyldiga att upprätta (och uppdatera) översikts planer, som underlag för beslut om användning av mark- och vattenområden. Även om översiktsplaner inte är bindande anser Naturvårdsverket att en redovisning av förorenade områden hör hemma i dessa planer. Planen kan då fungera som underlag inför kommande detaljplanering.
Genom områdesbestämmelser kan vissa frågor kring mark- och vat- tenanvändning regleras, även om bestämmelserna inte medför någon skyldighet att genomföra åtgärder. Förutsatt att markanvändningen har stöd i en översiktsplan kan områdesbestämmelser användas för att reser- vera ett förorenat område för en viss användning i framtiden. På så sätt kan oönskade förändringar undvikas. När den framtida markanvänd- ningen ska aktualiseras sker detta genom detaljplanering.
Ett områdes lämplighet för viss användning prövas genom detalj- planering. Detaljplaner är dock inte anpassade till att spara information om användningsområden för vilken marken inte är lämplig. Enligt plan- och bygglagen ska lämplighetsbedömningen ta hänsyn till bland annat hälsa samt jord-, berg- och vattenförhållanden. Förorenade områden är en fråga som främst berör de boendes och övrigas hälsa och säkerhet. Utgångspunkten i lämplighetsbedömningen är att marken ska ha natur- liga förutsättningar för den aktuella användningen. Även om ett område är förorenat och därmed mindre lämpligt för bebyggelse kan det ändå finnas skäl att använda förorenad mark. Några sådana skäl kan vara omsorgen om marken som naturresurs, miljöpolitiska mål samt att en exploatering kan bidra till att finansiera efterbehandlingsåtgärden av föroreningarna.
Lämplighetsbedömningen som sker i planärendet underlättas om efterbehandlingsåtgärden slutförts innan planen antas. Det är dock ofta inte rationellt för exploatören att etablera sig på platsen både vid efter- behandlingsåtgärden och senare vid genomförandet av planen. Även den osäkerhet som kommunen eller exploatören upplever om vad som får byggas på platsen, innan planen vunnit laga kraft, talar för att utföra ef- terbehandlingsåtgärden när planen är klar. För att detta ska vara möjligt måste föroreningsfrågan tydligt synliggöras i planhandlingarna och föro- reningarna vara av den art och omfattning att åtgärden kan ske inom en
144 att välja EftErbEhandlingåtgärd
begränsad tid. Detta betyder att kommunen redan vid planläggningen behöver göra de utredningar som krävs för att det ska gå att bedöma om marken efter efterbehandlingsåtgärden är lämplig att bebygga. De föreslagna efterbehandlingsåtgärderna bör redovisas i planhandlingarna. Det kan finnas skäl att även reglera åtgärderna i de civilrättsliga avtal (genomförandeavtal), som normalt upprättas mellan kommunen och aktuella markägare och exploatörer. Tillsynsmyndigheten kan enligt mil- jöbalken begära undersökning och åtgärder utöver vad som redovisats i planhandlingarna eller reglerats i eventuella avtal. Det är därför angelä- get att åtgärderna preciseras i samråd mellan berörda myndigheter.
Genom en ändring i plan- och bygglagen den 1 januari 2008 har det tillkommit en möjlighet att i detaljplan som avser en väsentlig ändring av markens användning bestämma att en markförorening ska ha avhjälpts innan bygglov får ges (5kap. 8§ PBL). Det ger kommunen ett verktyg att ställa krav på vissa åtgärder vid planläggning av förorenad mark. En förutsättning för att kommunen ska kunna ställa ett sådant krav i detalj- planen är att det i samband med planläggningen kan visas att åtgärderna kommer att leda till att marken kommer att bli lämplig att bebygga. Omfattningen av de åtgärder som krävs för att villkoret ska anses vara uppfyllt anges lämpligen i genomförandebeskrivningen. Även här finns det skäl att reglera åtgärderna i civilrättsliga avtal (genomförandeavtal) mellan kommunen och aktuella markägare och exploatörer. Inom områ- den med äldre planer kan kommunen inte använda bygglovsförfarandet för att försöka hindra eller skjuta upp byggverksamhet med hänvisning till att marken är förorenad. Detsamma gäller inom områden med planer som antagits efter 2008 och som saknar villkor för lov om avhjälpande av markförorening.
Ett annat sätt att sköta administrativa åtgärder är genom notering i fastighetsregistret. För närvarande kan noteringar i fastighetsregistret enbart göras genom bestämmelser för miljöriskområden, se bilaga 2, eller med fastighetsbundna förelägganden. Det sistnämnda kan användas i förelägganden som riktas mot markägare, men inte i förelägganden som riktas mot verksamhetsutövare. Det är dock tänkbart att sådana föreläg- ganden kan användas för att belasta en fastighet med restriktioner om markanvändning, utan att fastigheten förklaras som miljöriskområde, om förutsättningar för ett sådant föreläggande eller förbud är uppfyllda (Naturvårdsverket, 2006).
Lantmäteriet (2003) har konstaterat att det utöver ovanstående no- teringar finns ett behov av att kunna använda fastighetsregistret för att lagra bland annat domstolars och myndigheters förbud eller beslut om begränsningar i markens användning samt miljöriskbedömningar avse- ende skred, översvämning, markkemisk förorening, bullerstörningar etc.
För att syftet med administrativa åtgärder ska kunna uppnås är det viktigt att underlaget för beslut om administrativa åtgärder finns allmänt tillgängligt. Dessutom behöver man ofta rutiner och verktyg för att im- plementera och upprätthålla åtgärderna. Dessa kan exempelvis omfatta instruktioner till personal på plats och regelbundna inspektioner.
bilaga 4 • åtgärdsmEtodEr 145