Aktörer och styrmedel i batteriers produktcykel

De politiska strategierna för att angripa problemen med tungmetaller i batterier sker på tre sätt; genom regelverk som uppmuntrar substitution av kvicksilver och kadmium i batterier, genom kontrollåtgärder när det gäller import av batterier och genom åtgärder när det gäller avfallshantering, dvs. åtgärder i designfasen, produktionsfasen, distributionsfasen och avfalls- fasen.

Designfasen och produktionsfasen, dvs. åtgärder som styr materialval i tillverkningen av

en produkt är en beprövad åtgärd inom miljöpolitiken, som använts som styråtgärd för att miljöanpassa många varor, från tekniska produkter till livsmedel. Antalet inhemska batteri- tillverkare var och är mycket få. En betydelsefull målgrupp för styrmedel kring design och produktion blev därför importörerna varav många var organiserade i egna branschföreningar. Substitutionsprincipen innebär att miljöfarliga produkter och ämnen byts ut mot miljövänliga- re. I fallet med batterier kan konstateras att substitutionsprocessen till att börja med gick trögt

och de svenska importörerna mötte inte mycket förståelse utomlands för de krav som svenska myndigheter ställde. Tillverkarna fann det problematiskt att utveckla alternativ helt utan tungmetaller med tillfredställande kvalité. En andra linje från myndigheternas sida blev därför att genom lagstiftning begränsa halten av tungmetallen kvicksilver i olika batterislag eftersom man i början av styrmedelsprogrammet fann att man en fullständig substitution var omöjlig. Men de åtgärderna visade sig snart effektiva på en allt mindre del av batterimarknaden där försäljningen av varor med fast monterade och uppladdningsbara ökade snabbt. Detta föränd- rades delvis genom krav på att batterier inmonterade i produkter skulle vara löstagbara, med hänvisning till omhändertagandet av avfall. Någon begränsning av kadmiuminnehållet i upp- laddningsbara batterier har aldrig diskuterats. Här har istället hot om totalförbud för kadmi- umhaltiga batterier samt en batteriavgift drivit på en produktutveckling som idag innebär att man inom många områden hittar alternativ till uppladdningsbara och tungmetallhaltiga batte- rier.

Ett problem med de ekonomiska styrmedel som införts, och som riktar sig till importörer och tillverkare av batterier, är att kontrollen av efterlevnaden är svag, vilket har betytt substi- tutionen inte kommit så långt som den borde ha gjort om styrmedlet hade fungerat. Här har marknadens utveckling bidragit till att kraven på tillsynen förändrats. Förr importerades de flesta batterier av ett antal väl definierade firmor som sålde vidare till detaljhandeln. Dessa importörer var väl förtrogna med lagstiftningen och väl kända av varandra och en intern egenkontroll kunde upprätthållas. Idag importerar även detaljister batterier samt varor med batterier. Mycket tyder på att kunskapen om lagstiftningen inte är lika hög inom detta han- delssegment och dessutom är tillsynsbestämmelserna i gällande lagstiftning tvivelaktiga, något som ytterligare bidrar till att de av regeringen beslutade ekonomiska styrmedlen inte fungerar fullt ut. Situationen har också skapat konflikter mellan aktörer som inte kan konkur- rera på lika villkor. Att regeringen är passiv när det gäller att lösa den juridiska frågan skapar stor irritation i branschen. En sammanfattande analys av styrmedel riktade till producenter i batterikedjan är dock att de varit mycket framgångsrika och på ett avgörande sätt bidragit till att tungmetallbelastningen på den yttre miljön har minskat och kommer att minska framöver. Ett ytterligare sätt att i svensk miljöpolitik kring batterier skaffa sig uppsikt batterihanter- ingen har varit att ställa krav på handeln, något som avsevärt ökar antalet tillsynsobjekt.

Distributionsfasen när det gäller batterier och produkter som innehåller fast monterade

batterier sköts av ett stort antal aktörer. Styrmedlet som tillämpats från statens sida, exklusive de som används gentemot importörerna, har varit en skyldighet att informera kunderna om att förbrukade batterier skall lämnas in och en skyldighet att ta emot sådana produkter. Vidare har handeln en generell skyldighet att tillämpa substitutionsprincipen, något som vissa lokala tillsynsmyndigheter tagit fasta på under en vissa tider. Alla försäljningsställen för batterier och teknisk utrustning som innehåller löstagbara eller fast monterade torra batterier ingår i den grupp aktörer som berörs av nationella regelverk.

Handeln har inte varit föremål för någon omfattande tillsyn från centrala myndigheters sida, enligt vad som framkommit i denna analys. Den enda gång handelns roll uppmärksam- mandes avsevärt var då förslaget på pant togs upp vilket innebar att handeln mobiliserade emot vad de uppfattade som ett styrmedel med orimligt stora negativa konsekvenser för med- lemmarna. De insamlingsmål som handeln sedan själv åtog sig för att undvika införandet av pant var orealistiska och kunde inte uppnås trots stora ansträngningar. Att handeln inte upp- fattar sin roll som viktig när det gäller batterifrågan visade sig i den låga kunskap om gällande

lagstiftning som man hade under SIMBA:s inledande verksamhetsår. Sammanfattningsvis kan man säga att både myndigheter och handeln själv har accepterat att handeln är en tämli- gen passiv aktör i batteriproduktpolitiken. Styrmedlet batteripant, som alltså aldrig infördes, har aldrig aktualiserats efter SIMBA tiden. Miljöpolitiken har valt bort ett möjligt styrmedel sedan man misslyckats med att genomdriva det i ett tidigare försök.

Avfallsfasen handlar om att på ett säkert sätt ta om hand och återvinna kvicksilver och

kadmium ur de batterier som redan finns i användning hos brukare av skilda slag. I utred- ningar beräknades en insamling av batterier kunna leda till att avsevärda mängder tungmetal- ler undgår att hamna i naturen. Frågan är om det överhuvudtaget finns mätmetoder som på ett rättvist sätt kan porträttera insamlingsgraden av batterier. Det är ett stort problem att mäta graden av insamling då man definierar målen som differensen mellan försäljning och insam- ling från ett år till ett annat, samtidigt som produkterna har en livslängd på flera år och för- säljningsvolymerna ändras radikalt. En ytterligare komplikation är att all införsel av uppladd- ningsbara batterier inte kommer med i statistiken eftersom tillsyn av att avgiften betalas inte bedrivs. Statistiken över försålda mängder batterier bygger på att importörerna själva rappor- terar. Med denna information som grund debiteras en avgift. När batteriavgiften är hög ökar incitamenten att inte anmäla import och så sker också idag.

En plockanalys kan vara en realistisk skattning av hur stor andel av batterierna som slängs i soporna jämfört med dem som lämnas in separat. En sådan undersökning gjord i Umeå visar att insamlingsgraden är 52 % (Umeva, 2004). Frågan är om insamlingsgraden någonsin har varit högre. För den enskilde konsumenten är batterier inte en skrymmande produkt. Den gör sig på det sättet inte påmind om att den behöver hanteras på något särskilt sätt. Ett uttjänt batteri har inget värde, vilket tillsammans med att det är en liten och oregelbundet förekom- mande avfallsfraktion för konsumenten, till slut lätt hamnar i den vanliga soppåsen. Som värdelöst skräp hanterade konsumenter en gång glasflaskor, plastflaskor och aluminiumbur- kar. En returpeng, som ekonomiskt styrmedel förändrade på tämligen kort tid det beteendet radikalt. Numera är glas, plast och aluminium de avfallsfraktioner som når högst insamlings- nivå och till och med överskrider de nationellt förväntade insamlingsmålen (Carlsson- Kanyama & Lindén, 2003). Det ligger nära till hands att anta att den debatterade panten på insamlade batterier skulle kunna ge liknande resultat för att höja insamlingsnivån även på batterier.

Samhället har emellertid hittills satsat avsevärda belopp, cirka 54 miljoner kronor, på in- formation om att batterier inte skall slängas i soporna. Det är en öppen fråga om vilka typer av informationsinsatser som behövs för att uppnå de 90 % som en gång var, eller är, det poli- tiskt satta målet för batteriinsamlingen. Ett annat problem är att ansvaret för batteriinsamling fördelas på många aktörer, dvs. den enskilda butiken och miljöstationer med särskilda frak- tioner för uttjänta batterier. Ur konsumentens synpunkt är det en fördel om arbetet med att sortera avfall kan ske på så få ställen som möjligt. Att kunna kombinera avlämnandet av många typer av avfall på samma ställe om än i flera fraktioner underlättar för den enskilde aktören att fullfölja den från staten förväntade uppgiften. En tydlig insamlingsorganisation är ytterligare en faktor som sannolikt skulle kunna leda till högre insamlingsnivå på batterier. Ansvaret för kontroll och uppföljning av batterier är idag praktiskt taget obefintlig var insam- lingen än sker.

En tredje faktor som skulle kunna påverka insamlingsnivån är förståelsen av vad som är miljöfarliga batterier. Tre typer av märkningar kan förekomma på batterier. Bra Miljöval

visar att batteriet är miljöanpassat, dvs. inte innehåller kvicksilver eller kadmium. En över- korsad soptunna, en EU-märkning, talar om att det inte skall kastas i soporna. Även gröna returpilar markerar att batteriet skall samlas in. På ett batteri kan flera märkningar förekomma samtidigt. Något större intresse att finna en logik i märkningen har hittills inte visats. Kunden som köper ett batteri får genom märkningen Bra Miljöval veta att det är miljöanpassat och samtidigt genom en överkorsad soptunna eller returpilar veta att det skall samlas in i särskild ordning. Motstridiga budskap leder ofta till att ett nytt beteende, dvs. insamling, aldrig kom- mer till stånd. Konsekvens i märkningen av batterier underlättar förståelsen för hur batteriet skall hanteras även när det är uttjänt. Konsumenter är idag vana vid miljömärkning på många produkter. De kan tolka de vanliga märkningarna, men kan mycket väl förvirras av motstridi- ga dubbelmärkningar, vilket påverkar insamlingsbeteendet.

Konsumtionsfasen, dvs. hur batterier används och förvaras under brukarfasen har över-

huvudtaget inte varit föremål för nationell batteripolitik i vårt land. Det är försummade aspek- ter även internationellt sett. Konsumtionsfasen uppmärksammas som särskilt betydelsefull i EU:s grönbok om integrerad produktpolitik. Produkter med lång livslängd kommer att vara i bruk eller förvaras hos konsumenter under lång tid. Många av dessa produkter blir mycket gamla innan de kasseras. Man kan därför förvänta att det finns åtskilliga mängder av gamla kvicksilver- och kadmiumhaltiga batterier som ännu inte kommit till insamling. Information till konsumenter, entydig produktmärkning, särskilt motiverande incitament, exempelvis pant eller insamling genom hämtning, skulle kunna vara exempel på åtgärder där konsumenteten och konsumtionsfasen är i fokus för batterihantering i produktkedjan. De åtgärder med märk- ning och insamling som genomförts och diskuterats ovan har haft sin utgångspunkt i andra faser i produktkedjan, även om de indirekt innehåller förväntningar på konsumenters beteen- de.

6.2 Aktörers lärdomar och rekommendationer

De aktörer som direkt adresserats eller berörts av den nationella politikens styrmedel för att undgå kvicksilver- och kadmiumläckage till naturen har under den tid som gått lärt mycket om styrmedel och om hur man i framtiden bör använda dem genom att agera och reagera på myndigheternas och regeringens förslag. Optimism om teknikutvecklingen är en lärdom man tagit med sig. Man har lärt sig att inte ta ett nej från leverantörer som definitivt. Man har för- stått att producenter på olika håll i världen kan ge signaler om att ändrade produktionsmeto- der är omöjliga idag, medan man i själva verket vill vinna tid för att förränta redan gjorda investeringar. ”Men jag har lärt mej mycket på det måste jag säga, jag har lärt mej att säga

det att saker och ting kanske inte går idag, men det kan gå i morgon och och vad teknikerna kan göra det är, det vet jag inte riktigt” (Intervju med representant för batteribranschen).

Andra lärdomar man för fram är att styrmedel behövs för att åstadkomma förändringar. Olika åsikter och konfrontationer med myndighetsföreträdare kan vara ett fruktbart sätt att i många fall åstadkomma en förändring. ”jag tycker nog att, att det var en fruktbar, jag tycker nog att

det var en mycket fruktbar konfrontation som, som ägde rum och som på nåt sätt, jag är nöjd med att ha deltagit i” (intervju med representant för batteribranschen).

Flera aktörer har uppskattat när myndigheter agerar kraftfullt och kommer med tydliga krav samt följer upp dessa, ”samhället har satsat hårt mot hårt”. Då skapas lika villkor för alla, man kan gemensamt trycka på för en produktutveckling och på det sättet skapa föränd- ring.

Aktörer tror på en utökad dialog mellan myndigheter och företag inför framtiden ”mycket

mera samarbete mellan alla berörda parter.. myndigheter, regeringen, näringsliv, konsu- mentorganisationer..” Man vill att olika regelverk, t.ex. för elektronikavfall och batterier

samordnas, samt att man i ett tidigt skede bjuds in till samtal då nya regleringar diskuteras. Man efterlyser kvalificerade och kunniga motparter i samtalen. ”dom man träffar på depar-

tementet dom är ofta, den övervägande delen, unga människor som inte har någon yrkeserfa- renhet … som kommer direkt från skolan… som skall lösa frågor som dom aldrig har mött tidigare, det är banne mig inte lätt…och så finns det någon lite äldre person som har fullt upp med administrativt arbete… det behövs mer rotation … många på departementet har ju också juridik bakgrund, det är ju bra i sig men det räcker inte om du skall snacka fysik och kemi.”

(intervju med representant för batteribranschen).

Man anser att myndigheter skulle vinna på att ha mer rotation på arbetskraften för att på så sätt bredda sin kompetens och sina kontaktytor, men betonar betydelsen av att vara en inbjuden part i diskussionen produktpolitiken, ”båda parter skulle vinna på att föra en mer

konstruktiv dialog”. Beredskapen att delta i diskussionen kring åtgärder när det gäller kvick-

silver- och kadmiumhaltiga batterier är stor från branschens sida, vilket också öppnar möjlig- heter för att använda frivilliga överenskommelser och åtaganden som strategi i stor utsträck- ning inom batteriproduktpolitiken.

Litteraturreferenser

Andrén S & M Arderup, 2004. Humanekologiska perspektiv på hållbar produktion och kon- sumtion - Helhetssyn på integrerad produktpolitik (IPP). Rapport 5354, Naturvårdsverket, Stockholm.

Backman M. och Papageorgiou A. 1984. Insamling av batterier-teknik, ekonomi och styrme- del. Tem rapport, Lunds universitet.

Backman M. och Lindhqvist T. 1988. Pantsystem för batterier- utredning och förslag. Natur- vårdsverket rapport 3489.

Batteriföreningen. 1990. Skrivelse till SNV den 27.8 1990, Dnr 638 44 66-90.

Batteriföreningen. 1991. Skrivelse till miljödepertementet den 7.11 1991, Dnr M91/2185/6. Batteriföreningen. 1992. Batteriförordningen. Skrivelse till SNV den 1.4 1992, Dnr 1779-92. Batteriföreningen. 1993. Synpunkter beträffande batteriholkar. Skrivelse till SNV den 2.11 1993, Dnr 4806-93.

Batteriföreningen. 1994. Skrivelse till SNV den 29.12 1993, Dnr 544 24-94.

Batteriföreningen. 1998. Skrivelse till SNV och miljödepartementet den 9.3 1998, Dnr hos SNV 1402-98.

Berkhout F & Smith D, 1999. Products and the Environment: An Integrated Approach to Policy. European Environment, 9/pp. 174-185.

Carlsson A. 1992. Slutrapport kvicksilverprojektet-åtgärder och resultat. Rapport 2/1992, Malmö miljöförvaltning.

Carlsson-Kanyama A & Lindén A-L, 2003. Environmentally Friendly Disposal Behaviour and Local Support Systems. Local Environment, 2003, vol.8/3, 291-301.

Carson R, 1962/2002. Silent spring. Houghton Mifflin Company, Boston.

Cohen M J & J Murphy (eds.), 2001. Exploring Sustainable Consumption. Environmental

Policy and the Social Sciences. Pergamon, Kindlington, Oxford.

Dalhammar, C, 2004. Lagstiftningens roll i den integrerade produktpolitiken. Rapport 5412, Naturvårdsverket, Stockholm.

Effekt Marketing Intelligence.2002. Naturvårdsverket Rapport Batteriinsamlingen Stock- holm 2002-02-20.

Effekt Marketing Intelligence. 2000. Naturvårdsverket Rapport Batteriinsamlingen föräldra- mätningen. Stockholm 2000-12-07.

ELV-direktivet (2000/53/EG)

Environmental Signals 2001, European Environment Agency, Copenhagen.

EU. Rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen.

EUC 2001. Grönbok om integrerad produktpolicy. KOM (2001)68, EU-kommissionen, Brys- sel.

Förordningen (1986:1236) om miljöfarliga batterier Förordning (1989:974) om miljöfarliga batterier Förordning (1997:645) om batterier

Glasbergen P, 1998. Modern Environmental Agreement: A policy Instrument Becomes a Management Strategy. Journal of Environmental Planning and Management, Vol. 14/6, pp. 693-704.

Glasbergen P, 2000. New Steps in Environmental Governance. Agreements as Institutional Change. Environmental Law Network International. Elni 1/2000

Gouldson A & J Murphy, 1998. Regulatory Realities: The Implementation and Impact of

Industrial Environmental Regulation. Earthscan, London.

Grossistförbundet Svensk Handel. 2001. Betr. Nickel-kadmiumbatterier. Skrivelse till miljö- departementet 6.11 1991. Dnr. M91/2185/6.

Grossistförbundet Svensk Handel. 2002. Återtagningssystem för förbrukade uppladdningsba- ra batterier. Skrivelse till Regeringen 11.12. 2002. Dnr 1492/3420/6.

Halldin A. och Wulff K. 1983. Batteriernas bidrag till kvicksilvermeissionen i Sverige. VIAK AB, Vällingby.

Helby P, 2000. Voluntary agreements, implementation and efficiency. European relevance of

Helby P, Holmberg D & M Åhman, 1999. Nya styrmedel för begränsad klimatpåverkan. Rapport 5019, Naturvårdsverket, Stockholm.

Jacob K & A Volkery, 2003. Potentials and limits for policy change through governmental self-regulation – The case of environmental policy integration. I L Meuleman, I Nistroy & C Hey (eds.), Environmental Governance in Europe. RMNO, Den Haag.

Jansson J O & R Wall, 1994. Bensinskatteförändringars effekter. Ds 1994:55, Finansdepar- tementet, Stockholm.

Johansson B, 1997. Stadens tekniska system. T17:1997, Byggforskningsrådet, Stockholm. Jordan A, Wurzel R K & A R Zito, 2003. “New” Instruments of Environmental Governance: Patterns and Pathways of Change. Environmental Politics, vol.12/3, pp. 1-26.

Josefsson I. 1996. Batterierna en laddad fråga. Betänkande av batteriutredningen. SOU 1996:8. Statens offentliga utredningar, miljödepartementet.

Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket. 2004. Strategi för arbetet med kvicksilver, kadmium och bly inom EU och internationellt.

Klintman M,1996. Från ”trivialt” till globalt. Att härleda miljöpåverkan från motiv till hand-

lingar i urbana sfärer. Research Report 1996:2, Department of Sociology, Lund University,

Lund.

Konsumenten och miljön. Resultat från en undersökning om svenska konsumenters miljömed- vetande. Konsumentverket rapport 1995/96:13, Stockholm.

Köpmannaförbundet, Sveriges Köpmannaförbund. 1993. Utfästelse avseende insamling av laddningsbara batterier. Fax till Stadsrådsberedningen den 4.2 1993.

Köpmannaförbundet. 1991. Återlämningspremie för nickel/kadmium batterier. Skrivelse till miljödepartementet den 12.6 1991. Dnr. 1491/2185/6.

Lag (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier

Larsson L, 2001. Tillämpad kommunikationsvetenskap. Studentlitteratur, Lund.

LEH, Leverantörsföreninegn för Elektriska Handverktyg. 2003. Betr. Batteriförordningen och dess brist på efterlevnad. Skrivelse till Naturvårdsverket 15.10 2003, 622-5793-03-Rt

Lindén A-L, 1994. Människa och miljö. Om attityder, värderingar, Livsstil och livsform. Carlssons, Stockholm.

Lindén A-L, 1996. Från ord till handling. Individuella möjligheter och samhälleliga restrik- tioner. I L J Lundgren (red), Livsstil och miljö. Fråga, forska, förändra. Naturvårdsverket förlag, Stockholm.

Lindén A-L, 2001. Allmänhetens miljöpåverkan. Energi, mat, resor och social tliv. Carlssons, Stockholm.

Lindén A-L, 2004a. Ändrade rutiner. Hushåll, samhälle och avfallsproblem. I P Wickenberg, A Nilsson & M Steneroth Sillén (red.), Miljö och hållbar utveckling. Samhällsvetenskapliga

perspektiv från lundahorisont. Studentlitteratur, Lund.

Lindén A-L, 2004b. Miljömedvetna medborgare och grön politik. T7:2004, Formas, Stock- holm.

Lindén A-L, 2005. Private Food Strategies and Political Consumerism. I Political Consum- erism: Its Motivations, Power, and Conditions in the Nordic Countries and Elsewhere. Pro- ceedings from the 2nd International Seminar on Political Consumerism, Oslo August 26-29, 2004. Tema Nord, Nordiska Ministerrådet, Copenhagen. (accepted)

Lindén A-L & A Carlsson-Kanyama, 1998. Dagens livsstilar i framtidens perspektiv. Naturvårdsverket förlag, Stockholm.

Lindén A-L & A Carlsson-Kanyama, 2002. Voluntary Agreements - a Measure for Energy Efficiency in Industries? Lessons from a Swedish programme. Energy Policy, 2002 vol. 10, pp. 897-905.

Lindén A-L & A Carlsson-Kanyama, 2003. Environmentally friendly disposal behaviour and local support systems – lessons from a metropolitan area. Local Environment, vol. 8.3, pp. 291-2003.

Lindhqvist T. och Christiansen K. 1990. Insamling och sortering av uttjänta batterier. Stiftes- ken Refosk, FoU nr 45.

Lundgren L J, 1989. Miljöpolitik på längden och tvären. Rapport 3635, Naturvårdsverket, Stockholm.

Lury C, 1996. Consumer Culture. Polity Press, Cambridge.

Maag J. och Skårup S. 2004. Cordless power tools in the Nordic countries. Draft version of a report commissioned by Nordic Councils of Ministers.

Micheletti, M. 2003. Political Virtue and Shopping. Individuals, consumerism, and collective

Miljööverenskommelser – en möjlighet i miljöarbetet? Naturvårdsverket förlag, Stockholm,

2000.

Miljö- och naturresursdepartementet. 1992. Promemoria Ds 1992:59.

Miljödepartementet. 1996. Tjänsteanteckning 5/11 1996. Promemoria 5 11 1996, Dnr M96/3987/6.

Miljödepartementet. 2004. Rådsmötet den 20 december. Pressmedelande.

Miljöförvaltningen i Stockholm mfl. Årtal okänt. Alternativ till miljöfarliga batterier. Infor- mationsbroschyr.

Miljöförvaltningen i Stockholm. 1991. Kompletterande redovisning av förutsättningar för utbyte av kvicksilver och kadmiuminnehållande hushållsbatterier samt nya förslag tillåtgär- der. Tjänsteutlåtande 1991-09-24.

Minamata Disease Research Group: Minamata Disease. Medical School of Kumamoto Uni- versity, Kumamoto, Japan (1968)

Mobilteleleverantörerna. 1995. Skrivelse till Miljö- och naturresursdepartementet 3.4 1995. Dnr. 1495/1569/6.

Meuleman L, Niestroy I & C Hey (eds), 2003. Environmental Governance in Europe. EEAC, the Hague.

Mol A, 1995. The Refinement of Production: Ecological Modernization Theory and the

Chemical Industry. CIP-Data Koninklijke Bibliotek, The Hague.

Murphy J, 2001. From Production to Consumption: Environmental Policy in the European Union. I M J Cohen & J Murphy (eds.), Exploring Sustainable Consumption – Environ-

mental Policy and the Social Sciences. Pergamon, Kindlington, Oxford.

Naturvårdsverket. 2002. Framställan om ändring i bestämmelser om avgifter för miljöfariga