Förbud, hot om förbud och substitution

Det är utan tvivel så att myndigheternas förbud, eller hot om förbud, har varit en starkt moti- verande faktor för produktutveckling och substitution. Under 1970-talet var det kvicksilver som främst var i fokus och dåvarande myndighetspersoners agerande tycks ha varit utlösande för den produktutveckling inom stavbatteribranchen som ett antal år senare ledde till en världsomspännande produktion av kvicksilverfria alkaliska batterier.

I början av 1970-talet var batteriproblematiken framförallt koncentrerad till batterier för hörapparater där man använde knappceller med upp till 35 % kvicksilver. Viss insamling av dessa hade organiserats. De stavbatterier som användes var av brunstenstyp och innehöll endast låga halter av kvicksilver (intervju med branschrepresentant, 2004). Mot slutet av samma årtionde kom en succesiv förändring av konsumtionsmönstret. Försäljningen av alka- liska batterier ökade markant och i dessa hade man på den tiden tillsatt cirka 1 % kvicksilver för att minska gasbildningen. Det fanns ingen känd teknik avstå från denna tillsats och det fanns ingen insamling av de alkaliska batterierna som hade någon nämnvärd effektivitet. Problem uppstod först i de kommunala förbränningsanläggningarna när man ville ersätta olja med sopor och upptäckte att kvicksilverhalterna i rökgaserna blev höga. En reflektion från en person som på den tiden arbetade med avfallsförbränning är att felet var att man på den tiden

”började i slutändan”. Utifrån sitt perspektiv tyckte han att ”det var fel att ”kunder och före- tag fick köpa vad skit som helst” och sen skulle kommunen ta hand om det (Intervju med

kommunrepresentant, 2004). Kommunerna ansåg att man skulle istället se till hela kedjan och peka ut vem som har ansvar för produkterna, vilket var producenten. Representanter för kommuner började bedriva lobbyingverksamhet gentemot företag och myndigheter. Också batteribranschen minns händelseutvecklingen på detta sätt, att det var avfallshanterarna som främst berördes av problemet med tungmetaller i batterier och därför reagerade på problemet.

”Dom som först reagerade på det, det var egentligen sopförbränningsanläggningarna, värmeverken, för dom upptäckte att det kom ut kvicksilver ur deras sopförbrännings-

anläggningar… Man började driva dem med olja, å sen så upptäckte dom att oljan är ju dyr och sen så tänkte dom då att då kanske vi ska hitta nånting annat, ojdå, vi har sopor, sopor kan vi ta” (intervju med branschrepresentant, 2004).

Frågan om möjligheter till rening diskuterades, men lösningarna var så dyra att man istäl- let började sätta press på producenter och myndigheter att tidigare i produktkedjan se till att batterierna sorterades ut för att aldrig hamna i sopförbränningen. Batteribranschen kontakta- des av miljödepartementet med krav på åtgärder, något man var oförberedd på och inte upp- fattade som positivt:

”Vi reagerade väldigt avigt först. Vi, vi hade väl ingen egen kompetens, så vi kallade in tillverkarna, framförallt ifrån England, var det ju och dom kom hit då och sa det att kvicksil- ver är inget problem, det är fullkomligt harmlöst, alla människor har kvicksilver i munnen så att kom inte och snacka med oss om kvicksilver. Och så jag gick ju upp då till departementet

och sa det att kvicksilver kan ni glömma för det är inget farligt” (intervju med branschrepre-

sentant, 2004).

Även bland kommunerna minns man den avoga inställningen hos batteribranschen som kom till möten tillsammans med en jurist och i början helt avvisade kraven på åtgärder. På miljödepartementet tog man emellertid kommunernas bryderi på allvar och stödde ett förslag om avveckling av kvicksilver samt visade att man var beredd att ta till sanktioner. På miljö- departementet, med Birgitta Dahl i spetsen, reagerade man starkt på branschens ovilja att ta miljöproblemen med batterier på allvar och ”…slängde ut oss med fötterna före” (intervju med branschrepresentant, 2004). Från branschens sida tyckte man att myndigheterna var

”vrånga”. Man hade ingen egen kompetens när det gällde miljöfrågor och förlitade sig i

första hand på leverantörerna för tillförlitliga uppgifter, något man upptäckte inte alltid var den bästa lösningen.

Efter en tid tog branschen dock nya kontakter med myndigheterna för besked om vilka kvicksilverhalter som kunde tolereras och fick beskedet att det var noll. Det tog ytterligare ett par år innan man inom branschen ”hade mognat” (intervju med kommunrepresentant, 2004). Under tiden genomfördes en rad utredningar om hur miljöproblemen med batterier skulle begränsas och en lagstiftning kom allt närmare. Även om man i förarbetena till denna lag inte föreslår förbud, spred sig ändå en rädsla för ett försäljningsförbud för alkaliska batterier inom branschen. De alkaliska batterierna hade haft stora framgångar försäljningsmässigt och be- traktades som en framtidsprodukt. Flera stora företag såg dem som sin nisch och hade därför anledning att fundera på möjligheter att hävda sig på den framtida marknaden: ”jag tror man

kunde tänka sig någon form utav försäljningsförbud eller liknande alltså, det var det som var skräcken att alkaliska batterier skulle förbjudas som sådana” (intervju med branschrepresen-

tant, 2004).

Farhågan för ett förbud utlöste aktivitet bland producenterna. Man kontaktade fabriker- na,, som låg utomlands och bad dem undersöka möjligheter att med hjälp av produktutveck- ling få ned kvicksilverhalterna till nära noll. ”Dom gick ju hem till sina tekniker och sa det

att: hörrödu, det här med kvicksilver, det är, det är problem alltså, vi kommer inte kunna ha kvar det i batterier… Och så då gick dom ju hem och laborerade enormt mycket.” (intervju

med branschrepresentant, 2004)

Någon gång i mitten av 80-talet, innan den första batteriförordningen trädde i kraft, kunde man komma tillbaka till myndigheterna och redovisa ett förslag till nedtrappning av kvicksil- ver-användningen. Man hade fått positiva signaler från tillverkarna som dock framförde att man inte kunde ta bort kvicksilvret helt. Men utanför dessa samtal pågick en intensiv pro- duktutveckling som man inte ville skylta med av konkurrensskäl ”bakom lyckta dörrar då så,

så jobbade dom ju med att minska kvicksilver” (intervju med branschrepresentant, 2004).

Syftet var att ta bort kvicksilver helt och fullt. Detta ledde så småningom fram till att alkalis- ka batterier, vilka inte definierades som miljöfarliga, kunde produceras i början av 1990-talet. En representant för branschen anser att Sveriges agerande i denna fråga var avgörande för utvecklingen på hela den europiska marknaden. Att myndigheterna agerade kraftfullt och entydigt var viktigt. Signalerna från centrala myndigheter förstärktes också av att lokala till- synsmyndigheter, då representerade av miljöförvaltningarna i Stockholm, Göteborg och Malmö, lokalt påskyndade ett utbyte genom att informera återförsäljare om deras skyldighet att erbjuda mindre miljöfarliga alternativ när så var möjligt och även följde upp att rekom- mendationen efterlevdes under hot om föreläggande med vite. I Malmö ledde sådana insatser

till att försäljningen av kvicksilverbatterier till hörapparater föll kraftigt, från 34% av den totala försäljningen till 11 % (Carlsson, 1992).

Som ett resultat av den produktutveckling som blev följden av myndigheternas agerande och branschens respons på denna valde batteribranschen att driva på ett förbud mot kvicksil- ver i hushållsbatterier under sent 1990-tal. Man menade att det EU- förslag som förelåg inte gick tillräckligt långt och ville att de svenska representanterna i EU-arbetet skulle stödja ”den

europeiska batteriindustrins förslag om ett mer långtgående förbud än vad som nu planeras”

(Batteriföreningen, 1998). EU:s hållning i batterifrågan har vid en rad tillfällen upplevts som bakåtsträvande av både svenska myndigheter och företag.

Den egentliga debatten om nickel-kadmium batterier och substitution av dessa kom unge- fär 10 år efter debatten om batterier med kvicksilver. Här verkar dock de centrala myndighe- ternas och regeringens agerande varit mindre drivande. I stället var det lokala tillsynsmyndig- heter och även branschen själv som kom med förslag och propåer om förbud. Detta hänger antagligen samman med att Sverige gick med i EU år 1994. Då kom centrala myndigheter att fokusera på arbetet inom unionen och att där vilja driva fram ett förbud mot nickel-kadmium batterier. Under 1994 arbetar dock Naturvårdsverket aktivt för att påskynda ett utbyte av nickel-kadmium batterier och går ut med en tillsynsskrivelse till importörer och tillverkare för att kontrollera hur utbytesprincipen efterlevs (Naturvårdsverket, 1994).

De tre storstadskommunerna, med Stockholm i spetsen, gick under tidigt 1990-tal ut med en skrivelse till dem som sålde batterier inom respektive kommun där man med hjälp av gäl- lande lagstiftning om kemiska produkter (LKP) påpekade att de som säljer batterier har en skyldighet att substitutera miljöfarliga batterier mot mindre miljöfarliga samt att sådana alter- nativ till nickel-kadmium batterier fanns tillgängliga (intervju med kommunrepresentant, Miljöförvaltningen i Stockholm, 1991). Man ansåg att alternativ fanns inom mobiltelebran- schen samt vid försäljning av lösa uppladdningsbara batterier. Skrivelserna följdes av besök hos återförsäljarna där man kunde konstatera att ett utbyte hade inletts.

Vid denna tid hade mobiltelebranschen, som var den största användaren av uppladdnings- bara batterier, redan utvecklat alternativ till nickel-kadmium batterier eftersom man insett problem med fortsatt kadmiumanvändning. Man hade av olika skäl ännu inte släppt ut dem på marknaden i någon större omfattning. En kommunrepresentant minns att branschen vid den- na tidpunkt utåt sett var mycket negativa till att myndigheterna skulle använda lagstiftning för att minska användningen av nickel-kadmium batterier och arbetade aktivt för att stoppa initia- tivet ”dom tog hit en hel delegation som sa att kadmium är inget problem det gäller bara att

hantera det på rätt sätt” (intervju med kommunrepresentant, 2005). Men informellt kunde

man berätta att alternativ redan fanns tillgängliga, i detta fall nickel-hydridbatterier eller liti- umbatterier. Med denna information kunde de lokala tillsynsmyndigheterna gå vidare med kampanjen. Beträffande funktionen var dessutom nickel-kadmium batterierna tunga och otid- senliga för den framtida och expanderade marknaden för mobiltelefoner (intervju med branschrepresentant, 2005). Utvecklingen på batterisidan gick snabbt beträffande mobiltele- foner, både som ett resultat av branschens egna initiativ och myndigheternas agerande. Stora mobiltelefontillverkare som Motorola och Ericsson tryckte på och batteritillverkarna svarade positivt så snart de märkte att efterfrågan var stor: ..”nu gick det lite fortare då när medlems-

företagen börjad begära detta av tillverkarna…..mer tryck på det hela” (intervju med

Sveriges hållning gav eko i världen. Man var bland de första att uppmärksamma kadmi- umhaltiga batterier som ett problem och kräva utbyte och det väckte förundran i början:

”Men jag vet att i början var det många länder som tittade konstigt på oss och sa att vad håller ni på med det där för har ni inget viktigare för er.. men sen efteråt har ju dom också hoppat på tåget”… (intervju med branschrepresentant, 2005).

Efter storstadskommunernas initiativ för nya batterislag i början på 1990-talet, vilket kri- tiserades av Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen samt av branschen som ansåg att det fanns en risk att lagen tillämpades på olika sätt i ”de 284 bananrepublikerna” (Carlsson, 1992). De kommunala initiativen på substitution dämpades men drevs vidare i form av upp- handlingsrutiner.

Vid mitten av 90-talet drev branschen frågan om substitution gentemot regeringen, delvis som ett resultat av det åtagande man hade om att samla in 90 % av de förbrukade nickel- kadmium batterierna samt att verka för ett utbyte (se vidare avsnitt 5.4 om frivilliga överens- kommelser). 1995 uppvaktade delar av branschen miljödepartementet med ett önskemål om antingen kraftigt höjda miljöavgifter eller ett förbud för nickel-kadmium för att helt fasa ut användningen av kadmium i batterier. Man var övertygad om att fullgoda alternativ fanns, men behövde kraftfullare styrmedel för att genomföra en fullständig substitution. Positiva reaktioner på detta förslag från departementet uteblev, vilket förvånade och frustrerade bran- schen ”Obegripligt varför inte departementet reagerade” (intervju med branschrepresentant, 2005). En orsak till departementets låga intresse skulle kunna vara de komplikationer ett så- dant förslag innebar i och med Sveriges EU-inträde 1994. Enligt det Batteridirektiv som gällt inom EU sedan 1991 (Rådets direktiv 91/157/EEG) får ”Medlemsstaterna … inte begränsa,

hindra eller förbjuda att batterier och ackumulatorer som omfattas av detta direktiv släpps ut på marknaden, om de överensstämmer med bestämmelserna i direktivet”. Det innebär att

bara nickel-kadmium batterier är märkta samt att fast monterade batterier kan monteras bort får medlemsländerna inte lägga hinder i vägen för försäljningen av dessa.

Idag (december 2004) förhandlar EU om ett nytt batteridirektiv som innebär ett förbud för nickel-kadmiumbatterier, eventuellt med undantag för batteridrivna handverktyg. Sverige och även delar av branschen driver på för att inkludera även dessa. Branschen är delad i sin åsikt om förbudet. En europeisk branschorganisationen (European Portable Batteri Association) är emot ett förbud och hävdar att “the restriction of heavy metal is not scientifically justified”, men samtycker till att batterier skall samlas in (Dallenbach, 2004). Andra delar av branschen är positiv till ett kommande förbud. För ytterligare vissa kan omställningen rentav vara till fördel beroende på vilka investeringar man gjort: ”…ett förbud mot nickel-kadmium och då är

det ju vissa företag som säger, à la bonheur det är väl inte så farligt då, vi har ju andra bat- terier och något företag som håller emot enormt mycket. Dom är starka på den produktgrup- pen och utav olika skäl och det är naturligtvis, ja företagsideer, fabriker som kan tillverka det här och strategi och så vidare” (intervju med branschrepresentant, 2004).

Sammanfattningsvis har förbud eller hot om förbud haft en starkt styrande inverkan på substitutionen och kommer säkert att fortsätta ha det. Den styrande effekten har förstärkts genom de ekonomiska styrmedel som använts, (se avsnitt om Ekonomiska styrmedel, 5.2).