Frivilliga överenskommelser/åtaganden från branschen

Det finns bara ett exempel på något som kan sorteras in under rubriken frivilliga överens- kommelser inom batterikedjan och det var ett åtagande som representanter för handeln gjorde gentemot regeringen under tidigt 1990-tal.

Den 22 februari 1993 gjorde Dagab AB, Grossistförbundet Svensk Handel, ICA handlar- na AB, Kooperativa Detaljhandelsgruppen AB, Mobil Tele Leverantörerna, Sveriges Köp- mannaförbund och Sveriges Livsmedelshandlarförbund ett åtagande om att

• dels under ett andra verksamhetsår (juli 1994-juni 1995) samla in minst 90 % av samtliga i landet förbrukade nickel-kadmium batterier räknat på årsbasis utifrån års- förbrukningen och med hänsyn till batteriers tekniska livslängd, samt som delmål 60 % under ett första verksamhetsår (1993/1994)

• dels verka för en övergång till mer miljöanpassade batterier. Med syftet att uppfylla åtagandet bilades den 6 april 1993 Stiftelsen Insamling av Miljöfarliga Batterier, SIMBA (Statens Naturvårdsverk, 1994).

Förutsättningen för åtagandet var att Statens Naturvårdsverk skulle ställa medel till förfo- gande ur batterifonden för de informationskampanjer man ansåg vara nödvändiga samt att Statens Naturvårdsverk samlade in och sammanställde försäljnings- och insamlingsstatistik så att insamlingen kan kvantifieras och insamlingsmålen kontrolleras. I överenskommelsen ingick också att intressenterna skulle vara behjälpliga med vunna erfarenheter om målet inte skulle uppnås.

Bakgrunden till åtagandet var ett initiativ från handeln efter det att frågan om pant på bat- terier ryckt allt närmare och inom handeln ”kände… att det var nära förestående” (intervju med fd politiskt tillsatt person inom miljödepartementet, 2004). Införandet av pant upplevdes som mycket besvärlig inom stora delar av handeln (se ovan under pant) och dessutom ansåg man i vissa politiska kretsar att ”ju mer som kan göras utan lagstiftning desto bättre (intervju med fd politiskt tillsatt person inom miljödepartementet, 2004).

SIMBA hade som nämnts ovan enbart gjort ett åtagande om att samla in förbrukade nick- el-kadmium batterier, medan förordningen om batterier gällde alla miljöfarliga sådana, alltså även batterier innehållande kvicksilver eller bly. I förordningen (SFS 1989:97) fanns be- stämmelser om att förbrukade miljöfarliga batterier både kunde lämnas till inköpsstället eller

” på en plats som kommunen anvisar”. Tidigare informationskampanjer, som drivits via

RVF fram till 1993, hade inriktat sig på kommunerna som mottagare och därför hade man utvecklat ett system för att ha löpande kontakter med representanter för dessa. Informationen

till konsumenterna fram till dess att SIMBA hade hand om insamlingen gick ut på att lämna batterier i de holkar kommunen ställde upp.

SIMBA valde en annan strategi för sin insamling och kanaliserade den, som alltså enbart gällde förbrukade nickel-kadmium batterier, till butikerna. Enligt gällande bestämmelser hade återförsäljarna också ett ansvar för att återta förbrukade batterier, men samhället hade inte tidigare uppmärksammat detta på ett så uttalat sätt som nu skedde. SIMBA lade upp en taktik som innefattade ett avtal med Postens Distributionscentraler om leverans av insamlingskar- tonger till butikerna samt hämtning och vidarebefordran av fyllda sådana till slutligt omhän- dertagande vid SAFT NIFE i Oskarshamn där batterierna skulle återvinnas (Statens Natur- vårdsverk, 1994). Tidigare hade många insamlade batterier hamnat hos SAKAB där de skulle sorteras för vidare transport till återvinning vad gällde kadmium. Man informerade både all- mänheten och återförsäljarna om hur batterier nu skulle samlas in.

Men samtidigt med dessa åtgärder kunde allmänheten med stöd av gällande förordning om miljöfarliga batterier fortsätta lämna sina batterier till kommunen. Det fanns plötsligt två fungerande kanaler för återvinning av nickel-kadmium batterier, vilket SIMBA var kritisk till, eftersom man ansåg att det kunde verka ”förvirrande för konsumenterna ”. Dessutom var SIMBA oklar över ifall de nickel-kadmium batterier som lämnades in via kommunerna räk- nades med i de insamlingsmål som man hade åtagit sig att uppfylla (SIMBA, 1993). SIMBA bad regeringen ändra förordningen så att nickel-kadmium batterier bara skulle få lämnas till inköpsstället (SIMBA, 1993), men på miljö- och naturresursdepartementet var man kallsinnig till förslaget. Redan på detta stadium fanns kommunikationssvårigheter mellan stiftelsen och miljödepartementet, vilket bidrog till att SIMBAs verksamhet upphörde.

I en utvärdering av SIMBAs verksamhet som Statens Naturvårdsverk gjorde i augusti 1994, då SIMBA hade bedrivit sin verksamhet i drygt ett år, konstaterades att miljöfarliga batterier samlades in både via kommunens insamlingsställen samt via butiker och service- verkstäder. Kommunerna fortsatte att skicka alla insamlade batterier till SAKAB, medan butikerna ibland använde postens kartonger som skickades för återvinning hos SAFT NIFE, men också ibland lämnade sina batterier till kommunens insamling eftersom det var gratis och vanligtvis inte krävde sortering. Kartongerna som Posten skickade fick man betala för och då skulle batterierna även vara sorterade. Vidare konstaterade Naturvårdsverket att SIMBA an- vänt en stor del av sina resurser till att bygga upp det nya insamlingssystemet hos återförsäl- jarna och först under andra halvåret av sin verksamhet satsat resurser på att informera batteri- användarna. Effektiviteten i insamlingen uppskattades till 31 % (Statens Naturvårdsverk, 1993). Den nivån låg långt under 60 % som SIMBA satt som mål för sitt första verksamhets- år. Samtidigt hade SIMBA fått tillgång till ansenliga medel för sin kampanj, mellan den 1 juli 1993 och den 30 juni 1994 disponerade SIMBA 10, 6 miljoner för informations- och insam- lingsverksamhet (MobilTeleleverantörerna, 1995).

Vid denna tidpunkt hade branschen för länge sedan uppmärksammat att insamlingsmålen var orealistiska och man hade därför vid flera tillfällen ”begärt att få sammanträffa med de-

partementets ledning för att diskutera problem i samband med den pågående insamlingen av nickel-kadmium batterier” (SIMBA, 1994a). Branschen framförde nu att de själva aldrig trott

på insamlingsmålen i åtagandet och skriver att de ”föreslogs inte av oss- men vi accepterade

dem, eftersom ett pantsysten var ett klart sämre alternativ” (MobilTeleleverantörerna, 1995).

Beträffande insamlingsmålens ursprung syftar branschen antagligen på innehållet i proposi- tionen En god livsmiljö där utredaren föreslog att så mycket som 90 % av alla nickel-

kadmium batterier skulle samlas in. Dessa mål var de som branschen utgick ifrån i sitt åta- gande, uppenbarligen utan en egen analys om de var realistiska eller inte. Branschen förklarar att målen var ett resultat av ”en kompromiss mellan olika intressen för att en uppgörelse om

insamlingen av batterier snabbt skulle kunna komma till stånd” (SIMBA, 1994), vilket visar

på det allvar man tog planerna på att införa batteripant. SIMBA och branschen beskriver de svårigheter man haft med insamlingen i termer av att ”kunskapen om kadmiums farlighet och

lagens krav på insamling etc. var så utomordentligt låg” och detta ”trots att över fem miljo-

ner använts för information fram till 1993” (MobilTeleleverantörerna, 1995). Här syftar man den låga graden av engagemang och kunskap om insamlingen bland återförsäljarna. SIMBA uppvaktar departementet och vill att insamlingsmålet omprövas, eftersom insamlingen var förenad med betydligt större svårigheter än alla kunnat förutse och man föreslår ett mål på 80 % vid slutet av 1997 (SIMBA, 1994a). Man möter dock liten förståelse från myndigheterna. Naturvårdsverkets handläggare Sigrid Olsson anser att SIMBA måste göra större ansträng- ningar för att nå insamlingsmålen. Hon tycker att man i nuläget (dvs. år 1994/1995) inte kan avsluta kommunernas insamlingsaktiviteter eftersom branschen ännu så länge inte visat att de kan erbjuda fullgoda alternativ (Swedish Environmental Protection Agency, 1995). Från mil- jödepartementets sida ansåg man att det inte fanns möjlighet att omförhandla målen eftersom det ju inte fanns någon överenskommelse att falla tillbaka på utan bara ett ensidigt åtagande från branschens sida. På departementet ansåg man att ”innehållet var ju inte ett föremål för

förhandling”.

Enligt en redovisning över aktiviteter som SIMBA producerat då verksamheten pågått ett par år berättar man om storskaliga informationskampanjer, exempelvis att i inledningsskedet kontakta 12 500 butiker. Till de butiker som sålde nickel-kadmiumbatterier, cirka 6 500, har man skickat ett återförsäljarpaket med information om insamlingen och inbetalningskort med för beställning av insamlingslådor från Posten á 54 kronor styck. Man har informerat allmän- heten via affischering på stortavlor, informationsfilmer på TV, skolpaket, barnprogram samt arrangerandet av batteridag och seminarier (SIMBA 1994b). Resultatet var att kunskapsnivån till återförsäljarna höjdes till 35 % från 5 % då kampanjen startade (MobilTeleleverantörerna, 1995). På departementet var man dock kritisk till en del av satsningarna, vilka ansågs kost- nadsineffektiva och inte kunde försvaras eftersom SIMBA använde allmänna medel för sin verksamhet. Man ansåg att medel för information kunde ha använts på ett effektivare sätt. Det har dock varit mycket svårt att kartlägga reaktionerna på SIMBA:s arbete inom miljödepar- tementet och uppgifterna därifrån är osäkra och knapphändiga.

Ovan nämnda kritik samt ett mer allmänt missnöje med hur insamlingen gick ledde bland annat till att regeringen i april 1995 gav miljödepartementet i uppdrag att tillsätta ”en sär-

skild utredare för att göra en samlad översyn av insamling och omhändertagande mm av miljöfarliga förbrukade batterier (Miljödepartementet, 1996). Inom departementet hade man

förlorat tron på att insamlingsmålen skulle kunna uppnås med de lösningar SIMBA erbjöd och man ville därför söka nya vägar att tackla kadmiumproblematiken. Man såg inte någon dramatisk höjning av insamlingsgraden ”vilket fick regeringen att vara lite mer irriterad så

att säga eftersom åtagandet inte efterlevdes” (intervju med en person med knytning till mil-

jödepartementet). Hos SIMBA fortsatte dock arbetet med insamlingen som förut och man verkar inte ha uppfattat allvaret i regeringens missnöje. Någon korrespondens från regeringen om detta har vi heller inte kunnat spåra.

Bristen på kommunikation mellan regeringen och branschen ledde till förvecklingar an- gående medel tillgängliga för information och insamling. Inom departementet vidtog man åtgärder som begränsade överföringen av medel till SIMBAs verksamhet utan föregående konsultation, något som branschen uttryckte bestörtning över och livligt protesterade emot. Branschen var upprörd över att regeringen under 2004 ”ensidigt och utan samråd med vare

sig SIMBA eller Naturvårdsverket” fattat beslut om att 50 % av batteriavgifterna skulle fon-

deras för att betala omhändertagande av de batterier som kommer in allra sist, dvs. efter det att försäljningen av nickel-kadmium batterier har upphört, 2009 efter vad branschen då antog. Man var också upprörd över att regeringens beslutat att sätta ett tak så att SIMBA ”aldrig

skulle få mer än högst 5.5 miljoner per år av de av näringslivet betalda avgifterna efter av- drag av 12 kr per kg för återvinning” (MobilTeleleverantörerna, 1995, Naturvårdsverket,

1994). En branschorgansiation skriver att ”ibland slås jag av tanken att vissa inte har bråttom

att få bort kadmium ur kretsloppet! Eller beror det på något annat?” (MobilTeleleverantö-

rerna, 1995). Naturvårdsverket utreder efter kontakt med branschen konsekvenserna av att minska fonderingen till 40 % och kommer fram till att så är möjligt (Statens naturvårdsverket, 1994). SIMBA kontaktar departementet med resultatet av undersökningen och begär att be- slutet om fondering ändras, men får dock muntligt besked om att förslaget inte accepterats av departementet (SIMBA, 1994a).

Branschen driver på för höjda batteriavgifter för att på så sätt få in mer medel till informa- tionsaktiviteter och upplever att handläggningstiden på departementet tar alltför lång tid (Mo- bilTeleleverantörerna, 1995). Man framför förslag på avgifter som skall vara så pass höga att användningen av nickel-kadmium batterier i praktiken upphör, alternativt förbud med möjlig- het till dispens och tycker det är obegripligt att man inte reagerar på detta inom departementet (intervju med branschrepresentant, 2005). Vid denna tid börjar pressen rapportera om att insamlingsverksamheten är ett fiasko, något som branschen reagerar starkt på. Man hävdar att regeringen ”ensidigt och radikalt.. ändrat de grundläggande ekonomiska villkoren som var

en förutsättning då åtagandet att på frivillig bas samla in nickel-kadmium batterierna” (Mo-

bilTeleleverantörerna, 1995).

Bristen på positiv respons från departementet på de förslag man lägger från branschens sida sätter SIMBA i en prekär situation och i februari 1995 skriver SIMBA till departementet och begär att senast den 28 februari få ett positivt besked och ”i annat fall ser vi det knappast

som möjligt att fortsätta ta ansvar för insamlingsverksamheten i nuvarande form” (SIMBA,

1995a). Man aviserar att om de kortsiktiga problemen kan lösas vill SIMBA diskutera ett mer långsiktigt åtagande där en höjning av batteriavgiften ingår. Den 15 februari samma år skriver SIMBA återigen till miljödepartementet och påpekar att mer medel än förväntat influtit till batterifonden (SIMBA 1995b). Man förmodar att detta skall underlätta för departementet att gå SIMBAs önskemål om förstärkt finansiering till mötes, men så sker inte. Överhuvudtaget är intrycket från intervjuer med branschrepresentanter att kommunikationen med departemen- tet är besvärlig och stundtals obefintlig.

Insamlingen fortsätter i SIMBAs regi fram till årsskiftet 1996/1997 såsom planerat i åta- gandet. Under hösten 1996 kontaktar SIMBA miljödepartementet med en förfrågan om fort- satt verksamhet efter det planerade slutdatumet (SIMBA, 1996). Branschen förklarar sig be- redd att fortsatta insamlingen om departementet ställer medel ur Batterifonden till förfogande. Man nämner inte sina tidigare krav som en förutsättning för detta, krav som aldrig tillmötes- gicks. I brist på besked om fortsatt verksamhet upphör SIMBAs insamling under våren 1997.

Man når aldrig högre än en insamlingsgrad på 35 % Totalt torde SIMBA har fått 16 miljoner kronor till sin verksamhet innan den upphör.4

Lärdomar och funderingar från branschens sida kring SIMBAs verksamhet handlar om bristen på kommunikation och orsakerna till detta. Det upplevs som obegripligt att departe- mentet bemötte ett antal närmanden med förslag om åtgärder med tystnad, likgiltighet eller en avvisande hållning. ”Varför sa dom inte någonting till oss? Varför skrev dom inte en rad ens

en gång….dom borde ju ha skrivit inte bara säga nej nej nej och låta bli att svara på brev”

frågar sig en branschrepresentant när hans minns kontakterna med departementet (intervju med branschrepresentant, 2005). Reflektioner från departementets sida är svårare att kartläg- ga, de som arbetade med frågorna under mitten av 90-talet har alla andra arbetsgivare idag. En person med anknytning till departementet minns dock att en komplikation då man hante- rade ärendet var att regeringen var oklar över vad åtagandet betydde för deras del men tolkade det som om att de inte kunde bestämma över vad SIMBA skulle göra eller inte göra. Man hade ingen rådighet över sammanslutningen, något som antagligen ledde till att viljan till kontakt och samarbete var tämligen låg. Dessutom hade inte SIMBA uppfyllt sina åtaganden och därför sörjde man inte SIMBAs upplösning utan såg sig om efter andra lösningar på bat- teriinsamlingen, vilka presenterades i utredningen Batterierna en laddad fråga som publice- rades under våren 1996. Erfarenheterna från SIMBAs informationsverksamhet efterfrågades aldrig då nya kampanjer planerades som ett resultat av denna utredning.

Av de åtaganden branschen gjorde gentemot regeringen, nämligen att samla in 90 % av de förbrukade nickel-kadmium batterierna samt att verka för en övergång till mindre miljöfarliga batterier uppfylldes aldrig insamlingsmålen men väl en del av substitutionsmålen. I efterhand kan man konstatera att målen antagligen var alltför ambitiösa och svårmätbara (se vidare avsnitt 5.1) och att branschen anammade dem utan att göra en analys av realismen i dem. Målet om att verka för en övergång till mindre miljöfarliga batterier uppfylldes dock, fram- förallt på mobiltelefonsidan (se avsnitt om substitution). Löftet att vara behjälplig med vunna erfarenheter om målen inte skulle nås verkar inte ha infriats. Här spelar den dåliga kommuni- kationen med departementet stor roll. Branschens erfarenheter av dessa kontakter präglas av besvikelse och vanmakt inför den likgiltighet och tystnad med vilken departementet reagerade på branschens förslag.

4 _{Enligt Naturvårdsverket användes totalt 15, 2 miljoner kronor för informationsverksamhet under tiden halvårskiftet}