Batteriavgifter

Förslag till batteriavgift på import av miljöfarliga batterier togs fram redan år 1983 (Statens Naturvårdsverk, 1983). Förslaget var en avgift riktad till importörer och tillverkare som skulle täcka kostnader för insamling och ansågs ha en styrande effekt. Avgiften skulle innebära att de ”olika miljöfarliga batterierna belastas med en avgift som är lika stor räknad per styck” (s. 11). Samtidigt ansåg man att det borde vara tillåtet att avgiftsfritt importera batterier in- monterade i verktyg och apparater (Statens Naturvårdsverk, 1983). Man kommenterar reak- tioner från branschen som ett icke-konkurrensneutralt styrmedel med att ett inkluderande av alla batterier skulle ”skapa stora kontrollproblem” (s. 67) och ville vid denna tidpunkt inte föreslå en sådan åtgärd. Redan i detta tidiga skede var man medveten om svårigheterna med att följa upp insamlingsmål, eftersom batterier har olika livslängd. Några avgiftsnivåer före- slås inte men man diskuterar kring en avgift på cirka 40 öre per batteri.

Bestämmelser om avgifter vid import av miljöfarliga batterier började gälla från år 1987 och har fortsatt att gälla sedan dess. Detta regleras i Lag om avgifter för miljöfarliga batterier (1990:1332) samt i en rad olika förordningar. Importörer och tillverkare är skyldiga att anmä- la import och att betala in avgifter kvartalsvis. Intäkterna användes både till att finansiera kostnader för upparbetning samt för informationsinsatser med syfte att förmå allmänheten att lämna in miljöfarliga batterier. Sedan 1990 respektive 1999 skall avgifterna även täcka Na- turvårdsverkets kostnader för administration.3

Avgifternas nivå har successivt höjts vilket visas i tabell 3. Samtidigt har gränsen för vad som är ett miljöfarligt batteri skärpts. År 1987 var gränsen för ett miljöfarligt batteri samman- lagt 0,025 viktprocent kvicksilver och kadmium (SFS 1986:1236). År 1997 var samma gräns för batterier med kvicksilver 0,0005 viktprocent (SFS 1997:645), med undantag för batterier av knappcellstyp där gränsen var 2 %. Detta innebar i princip att det blev förbjudet att sälja alkaliska brunstensbatterier med tillsatt kvicksilver, något som industrin klarade redan 1993. Kvicksilveroxidbatterier inte längre fick säljas, vilket kunde motiveras med att det fanns full- goda alternativ t.ex. zink-luft eller silveroxidbatterier. Gränsen för ett miljöfarligt nickel- kadmium batteri har dock aldrig kunnat skärpas på grund av dessa batteriers konstruktion.

Tabell 3. Miljöavgifter för miljöfarliga batterier från 1988.

År Kr per kg Lagrum

Alkaliska Kvicksilveroxid/knappceller Nickel-

kadmium 1987-1990 23 23 13 SFS (1986:1236) 1990-1997 23 23 46 _{SFS (1989:974)} 1997-1999 1000 1500 300 SFS(1997:645) 1999- 500 500 300 SFS (1997:645)

Idag finns ett tillgodohavande på 350 miljoner kronor för småbatterier. Dessa medel skall täcka kostnader för information, insamling, återvinning och handläggning. Hur utgifterna för dessa ändamål har varierat över tid redovisades i figur 11. För år 2004 till 2006 är siffrorna en prognos. Man kan se att Naturvårdsverket planerar för en kraftigt expanderad verksamhet de kommande åren med större satsning på information, sortering och slutligt omhändertagande. Den största satsningen under de kommande åren ligger på omhändertagande av lagret kvick- silverbatterier, vilket motsvarar 25-30 ton rent kvicksilver, som skall återvinnas och mellan- lagras i väntan på en slutförvaring (information från Naturvårdsverket, 2005).

Figur 11. Utgifternas fördelning över tid beträffande småbatterier, 1994-2006 (egen sammanställning baserad på underlag från Naturvårdsverket 1995-2004)

Det framgår även att de medel som idag samlats in för att täcka kostnaderna för batterihanter- ing till största delen kommer från miljöavgiften på nickel-kadmiumbatterier. I figur 12 visas hur stor del av avgifterna som härrör från nickel-kadmiumbatterier respektive kvicksilverhal- tiga batterier mellan 1994/95 och 2003.

0 10 20 30 40 50 60 70 1994 /95 1995 /96 ₁₉₉7 ₁₉₉8 ₁₉₉9 ₂₀₀0 ₂₀₀1 ₂₀₀2 ₂₀₀3 A v gif te r miljlon er SEK Kvicksilver NiCd

Figur 12. Avgifter från nickel-kadmiumbatterier respektive kvicksilverbatterier 1994 till 2003 (egen samman- ställning baserad på underlag från Naturvårdsverket 1995-2004).

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 1994/ 95 1995/ 96 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (progn os) 2005 (progn os) 2006 (progn os) ut gi ft er mi lj oner SEK Slutligt omhändertagande Sortering Information Naturvårdsverkets handläggning

5.2.2 Tillsyn att avgifter betalas

Naturvårdsverket har varit tillsynsmyndighet för att avgifter drivs in sedan förordningen om miljöfarliga batterier infördes. Verket har blivit föremål för en hel del kritik från branschens sida för brist på effektivitet. I takt med att importavgifterna för miljöfarliga batterier har ökat har det har funnits alltmer att tjäna på att undvika betalning. I lagstiftningen finns bestämmel- ser om indrivning. Importörer och tillverkar har uppgiftsskyldighet.

Enligt en före detta handläggare på Naturvårdsverket skötte bara en person kontroll och indrivning under 90-talet. Genom samarbete med Tullverket fick man namn på importörer som sedan kontaktades om de inte hade betalt in avgiften. De flesta betalade då, även retroak- tivt. En skattning är att 75 % av avgifterna betalades in. Under senare tid har handläggarna på Naturvårdsverket stött på problem med att utöva tillsyn och idag gör man i praktiken inte det eftersom lagstiftarna inte tilldelat Naturvårdsverket operativa tillsynsuppgifter (Naturvårds- verket, 2002). Naturvårdsverket har därför år 2002 föreslagit miljödepartementet att komplet- tera lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier med bestämmelser om tillsyn, straff och uppgiftsskyldighet. Miljödepartementet har ännu inte svarat på skrivelsen. Detta har försatt handläggaren på Naturvårdsverket i bryderi och man har varit tvungen att ligga lågt trots att man är väl medveten om att tillsynen brister. Branschens reaktioner på den ineffekti- va tillsynen har varit kraftiga. Batteriföreningen har engagerat sig i frågan om tillsyn för att inkassera miljöavgifter och påpekar i ett brev till Statens Naturvårdsverk 1992 då avgiften på nickel-kadmium batterier höjts och bestämmelserna också omfattade fler producenter att det är ”ytterst angeläget att Naturvårdsverket snarast inrättar rutiner för att göra revisioner ute

på företagen. Vi har hitintills sett flera exempel där vi misstänker att företagen inte betalat avgift enligt förordningen”. Man bifogade en lista över sådana företag (Batteriföreningen,

1992).

I takt med att batteriavgiften höjts ökar incitamenten från importörer för att undvika batte- riavgiften och effektiviteten i tillsynen behöver öka. Från branschens sida har man även på senare tid starkt ifrågasatt Naturvårdsverkets förmåga och vilja att bedriva tillsyn enligt batte- riförordningen. I ett brev från Leverantörsföreningen för Elektriska Handmaskiner LEH date- rat den 15 oktober 2003 (LEH, 2003) skrivs att ”man vid ett medlemsmöte diskuterat varför

svenska myndigheter inte har något intresse av att batteriförordningen efterlevs i Sverige”.

Man konstaterar att verket ”inte vidtar åtgärder mot de företag som bryter mot förordningen, inte ens efter upprepade påstötningar”. Man uppger att oseriösa leverantörer importerar nick- el-kadmium batterier, men deklarerar dem som nickel-metallhydridbatterier för att slippa betala avgift. Man ger exempel på överträdelser som man tidigare rapporterat till Naturvårds- verket (den 12 december 2002 och den 4 april 2003), men som lämnats utan åtgärd enligt vad man känner till. Att det kan löna sig att undvika importavgiften visas i ett exempel där ett byggvaruhus sålt en borrmaskin med inbyggt uppladdningsbart batteri för 239 kronor, inklu- sive moms, utan att betala batteriavgiften. Hade man gjort detta skulle bara avgiften utgöra 350 kr exklusive moms. Brevet avslutas med konstaterandet att ”myndigheternas ointresse

underminerar även de seriösa aktörernas vilja att betala korrekta avgifter”. Brevet skickades

till ansvarig handläggare på Naturvårdsverket med kopia till GD, miljöministern, miljödepar- tementet samt miljökommissionären.

Samma leverantörsföreningen anser idag (intervju med branschrepresentant, januari 2005) att tillsynen fortfarande är undermålig. Företag som säljer apparater och är ute i butik ”hittar

representant för branschen anser att tillsyn i egentlig mening inte bedrivs alls, myndigheten är aldrig ute i butiker för inspektion. Det är en korrekt observation, men förklaringen är inte inkompetens eller ovilja från verkets sida utan en juridisk fadäs som inte åtgärdats.

Resultatet av att luckan i lagstiftningen inte åtgärdats trots påstötningar är både att kon- kurrensen blir oseriös och att batterier som är märkta som icke-miljöfarliga hanteras felaktigt till nackdel för miljön. Andelen nickel-kadmium batterier för konsumentbruk som säljs utan att batteriavgift erlagts uppskattas till hälften av alla sålda batterier idag (intervju med branschrepresentant, 2004) Mätningar visar att vissa batterier som innehåller kadmium dekla- reras som icke-miljöfarliga. Mätserien omfattar kadmiumhalten i batterier deklarerade som nickel-metallhydrid i 17 maskiner. Resultaten var att kadmiumhalten i fyra av dessa

överskred gällande gränsvärde för miljöavgift i Sverige, 250 mg per kg. Den högsta uppmätta kadmiumhalten var 3 600 mg per kg (Statens Provningsanstalt, rapporter 2003). Resultaten av dessa mätningar skickades till Naturvårdsverket under 2004.

Man kan konstatera att företrädare för branschen agerat kraftfullt för att rätta till den snedvridning i konkurrensen som man anser har uppstått till följd av en försummad tillsyn. Reflektioner kring tillsynen från branschens sida utöver den som framkommit ovan är att personalen på Naturvårdsverket helt enkelt inte har rätt läggning för att utföra effektiv tillsyn då man inte rekryterat personer som är lämpliga för detta: ”Naturvårdsverket har varit mycket

dåliga på att driva in avgifter och är det fortfarande och det har jag sagt åt dom…. Natur- vårdsverket har inte den kulturen i sig att ägna sig åt sånt, alltså dom som jobbar på Natur- vårdsverket det är inte kronofogdetyper eller andra, utan dom är intresserade av miljöfrågor, intresserade av att förbättra miljön och genom olika åtgärder och så vidare, de är genuint miljöintresserade. Men att vara såna där uppbördsmän och vara elaka kontrollanter och så vidare, det är, det är, dom har inte rekryterat den typen utav folk alltså”. (intervju med

branschrepresentant, 2004). Samma branschrepresentant anser att tillsynen behöver bli effek- tivare genom att myndigheterna ”skulle vara mer ute på fältet, man skulle vara ute och kolla

marknaden och så vidare. Idag så sitter man och väntar på anmälningar och på, på att vi anmäler och vi tipsar och så där, och så skriver…”.

En annan representant spekulerar i att myndigheten kanske tycker att man redan fångat in de stora tillverkarna och därför inte är så angelägen att lägga tid på ytterligare uppföljning samt att myndighetens bristande branschkunskap bidrar till den dåliga tillsynen. Man vet helt enkelt inte vart man skall bege sig för att bedriva tillsyn. Nivån på tillsynen bekymrar bran- schen som i brist på förklaringar från myndigheten själv spekulerar i orsaker till vad de upp- fattar som bristande intresse och engagemang. Man förvånar sig över att samhället inför reg- ler men sedan inte sätter till resurser för att följa upp att de efterlevs.