Socialförsäkringsnämnder avgjorde ärenden om rätten till vissa förmåner, däribland rätten till förtidspension16, fram t.o.m. år 2008. Övriga ärenden, t.ex. rätten till sjukpenning, avgjordes av tjänstemän på försäkringskassan. Nämnden var således en del av myndigheten och fattade beslut i försäkringskassans namn. Social-försäkringsnämnderna var ett av förtroendemän sammansatt organ som har funnits sedan AFL:s tillkomst (då under namnet pen-sionsdelegation). Det ansågs under denna period ”naturligt” att representanter för befolkningen inom det givna geografiska området deltog i bedömningen av t.ex. invalidpensionsärenden (prop. 1961:45). Genom att decentralisera beslutsfattandet kunde kun-skap om lokala förhållanden tillföras beslutsfattandet, och
16Utöver förtidspensionsärenden avgjorde socialförsäkringsnämnder ärenden om handikappersättning, vårdbidrag, arbetsskadelivränta och assistansersättning.
skälighetsbedömningar göras på bästa sätt. Även då social-försäkringsnämnderna svårligen låter sig kategoriseras enligt de fyra modellerna för administrativ rättvisa, menar jag att de har störst likheter med den professionella modellen. Socialförsäkrings-nämnderna var hierarkiskt ordnade då de inte fattade beslut om rätten till förtidspension i dialog med den enskilde. De olika dele-gaterna fungerade snarast som experter eller representanter som skulle tillföra någon form av kunskap till nämnden17. Som vi ska se har den kunskap som efterfrågats varierat över tid, vilket avspeglas i nämndens sammansättning. Det har aldrig varit regelkunskap eller juridisk kunskap som har efterfrågats. Istället har det varit sak-kunskap (om t.ex. arbetsmarknaden) i kombination med någon typ av medborgerligt omdöme (Rothstein 1991/2008b:74) som har ansetts behövas för att nå det bästa beslutet, med hänsyn till såväl individens som samhällets behov.
Pensionsdelegationerna bestod ursprungligen av fem ledamöter. Ordföranden i försäkringskassans styrelse var även ordförande i delegationerna. I delegationen ingick också två läkare som utsågs av medicinalstyrelsen, och två av landstinget utsedda ledamöter. 1987 ersattes pensionsdelegationerna av socialförsäkringsnämnderna. Socialförsäkringsnämnderna, som också var ett förtroendeorgan, skulle bestå av sju ledamöter. Ordföranden skulle utses av reger-ingen och vice ordföranden skulle utses av, och i kretsen av, nämndens ledamöter. Tre ledamöter valdes av landstinget och skulle tillföra nämnden lokal kunskap om landstingets verksamhetsområdet. Tre ledamöter utsågs av RFV på förslag av arbetsmarknadens parter och skulle tillföra nämnden kunskap om den lokala arbetsmarknaden. Reformen innebar följaktligen att läkarna inte längre skulle vara representerade som yrkesgrupp (se
17Bo Rothstein (1987:35) har utarbetat liknande idealtyper för implementering och legitimitet. Han identifierar, utöver Mashaws tre modeller, även en kooperativ och en politisk modell. Inte heller dessa förmår dock fånga socialnämndernas struktur på ett bra sätt. Möjligen kan nämndens struktur ses som en kombination av den kooperativa, den politiska och den professionella.
prop. 1985/86:73, s. 37 ff.). År 1998 ändrades samansättningen av ledamöterna igen och kom nu att få en mer politisk prägel. Le-damöterna skulle nu utses av försäkringskassan på inrådan av de politiska partierna och arbetsmarknadens parter, med undantag för ordföranden som skulle utses av regeringen efter förslag av politiska partier (SOU 2001:47, s. 80). Ärenden i socialförsäkringsnämnd avgjordes efter föredragning. Föredragande var en av försäkrings-kassans tjänstemän som skulle vara nämndens expert på formella och materiella regler och förse nämnden med nödvändig informa-tion för beslutsfattande (Ibid., s. 82).
Socialförsäkringsnämndernas beslutsbefogenheter har också varierat under årens lopp. Fram t.o.m. år 1998 omfattades t.ex. nämnderna av bestämmelserna om obligatorisk omprövning i 20 kap 10 § AFL och hade befogenheter att ompröva vissa tjänste-mannabeslut. Men på grund av omfattande lagändringar, extensiv ärendetillströmning, och ärendenas olika karaktär, menade reger-ingen år 1998 att:
Den nuvarande uppsplittringen på ett stort antal vitt skilda ärendeslag, ibland sällan förekommande, gör det svårt för nämndens ledamöter att i praktiken ha den kunskap som ger ett verkligt infly-tande över besluten. Mot denna bakgrund anser regeringen att socialförsäkringsnämndens beslutsbefogenheter bör koncentreras till ärenden som under avsevärd tid har väsentlig betydelse för den en-skilde från försörjningssynpunkt eller där ersättningen är ägnad att höja den enskildes livskvalitet. Samtidigt ska ärendet innehålla ut-rymme för bedömning. Saknas däremot bedömningsinslag bör ärendena inte beslutas av socialförsäkringsnämnd (prop. 1997/98:41, s. 89).
Bedömningen om rätten till förtidspension ansågs ha stor betydelse för den försäkrade från trygghets- och försörjningssynpunkt och ansågs även inrymma betydande inslag av skälighetsbedömningar. Socialförsäkringsnämnderna behöll därför beslutanderätten i ären-den om förtidspension trots att ”reglerna om t.ex. förtidspension och arbetsskada skärpts så att utrymmet för bedömning har in-skränkts” (prop. 1997/98:41, s. 89).
Den 1 januari 2008 avvecklades socialförsäkringsnämnderna. Det ansågs nu av särskild vikt att ärenden som är av väsentlig bety-delse för den enskildes ekonomi och där det vid avgörandet av
rätten till förmånen ingår inslag av skälighetsbedömningar skulle handläggas på ett rättssäkert och effektivt sätt (S2007/1603/SF, s. 16). Regeringen ansåg att ordningen med förtroendemän riskerar ”att medföra att ovidkommande subjektiva faktorer förs in vid be-dömningen av frågor som bör bedömas utifrån strikt förvaltningsmässiga och försäkringsmässiga kriterier (Ibid. , s. 16). Den ansvariga ministern, Cristina Husmark Pehrsson, skriver i Helsingborgs Dagblad (22 maj 2007) angående förändringen att:
Den sammanblandning av politik och rent juridiska avgöranden som tidigare har förekommit i Försäkringskassans beslutsfattande är olyck-lig. Principerna om rättssäkerhet och en enhetlig rättstillämpning är i praktiken oförenlig med den beslutsordning som fram till nyligen har tillämpats. Regeringen anser därför inte att dagens beslutsformer är tillfredsställande ur ett effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv.
De ärenden som tidigare avgjordes av en socialförsäkringsnämnd ska nu avgöras av en särskilt utsedd beslutsfattare. Precis som tidi-gare ska utredningen tas fram och sammanställas av en handlägtidi-gare som sedan överlämnar ärendet till en föredragande. Därmed ska minst tre personer vara inblandade i varje enskilt ärende. Tillväga-gångssättet anses främja beslutets kvalitet, rättssäkerhet och möjligheten till insyn (ibid., s. 17)18. I propositionen som låg till grund för avskaffandet av socialförsäkringsnämnderna menar re-geringen att: ”För att handläggning och beslutsfattande ska ske på ett kvalitetsmässigt tillfredsställande och rättssäkert sätt” måste den ”tjänsteman som föredrar ärendet och beslutsfattaren … ha juridisk utbildning eller motsvarande kompetens förvärvad på annat sätt” (prop. 2006/07:117).
Som vi kan förstå innebar avskaffandet av socialförsäkrings-nämnderna en kovändning i inställningen till hur administrativ rättvisa skulle skipas i ärenden där beslutet var av stor betydelse ur trygghets- och försörjningssynpunkt och som innehöll utrymme
18Intressant att notera är att ”insyn” tidigare varit ett av huvudargumenten för de förtroendevaldas medverkan i försäkringskassornas (se t.ex. SOU 1985:21).
för bedömningar. Tillämparna ansågs fram t.o.m. avskaffandet av socialförsäkringsnämnderna kunna identifiera sociala och individu-ella behov och ta lämpliga beslut inom ramarna för de uppställda målen och befintliga resurser. I beslut om förtidspension kom-pletterades den föredragandes regelkunskap med läkarnas vetenskapliga expertis och lekmännens kunskap om den lokala arbetsmarknaden. Socialförsäkringsnämnderna kan ses som ett uttryck för en socialdemokratisk tradition av motvilja mot att rätts-liggöra socialförsäkringarna; de juridiska formerna skulle underordnas de politiska målsättningarna (Lindqvist 1990:75). Sammansättningen av nämnden speglar väl vilken typ av kunskap som efterfrågades för att arbetsförmågebegreppet skulle kunna tillämpas på ett rättvist sätt. Avskaffandet av socialförsäkringsnämnderna kan istället sägas avspegla värdena om enhetlig rättstillämpning och formell rättssäkerhet. Medborgarna antas nu uppfatta statens åtgärder som legitima eftersom han/hon genom att känna till regelverket kan förutse utfallet av sina mellan-havanden med staten. Vad som är anmärkningsvärt är dock att reglerna om rätten till förtidspension alltjämt innehåller skälighets-bedömningar. Enda skillnaden är att bedömningarna nu ska göras utifrån ett förvaltningsmässigt perspektiv, snarare än utifrån det medborgerliga omdömets. Precis som i fallet med förstatligandet av försäkringskassan tycks därför avskaffandet av socialförsäkrings-nämnderna främst syfta till att öka den centrala myndighetens kontroll över rättstillämpningen.