Den första analysen är inriktad mot att studera de förändringar som skett av det legala programmets innehåll. Jag vill här studera om och i så fall hur det offentliga ansvarets gränser har förändrats. Det material som ligger till grund för analysen av reglerna om rätten till förtidspension består i första hand av direktiv, statliga
utredningar, propositioner, motioner, betänkande och remisser, och i mindre utsträckning av riksdagsdebatter och tidningsartiklar. Bearbetningen av detta material har skett med utgångspunkt i det perspektiv som presenterades ovan. Det första steget i bearbetningen blev att kategorisera mitt empiriska material för att skapa en struktur och för att kunna urskilja de centrala skeendena i förtidspensionens historia. Utöver införandet av förtidspensionen 1962 identifierade jag fyra kritiska brytpunkter. Dessa fem händelser utgör navet i min analys av förändringarna av rätten till förtidspension.
Vad som har studerats är hur normgivaren har formulerat det problem som ansetts vara i behov av en lösning vid de fyra olika reformtillfällena. Den analysapparat som har använts för att struk-turera och tolka materialet utgår ifrån den tidigare forskningen om förtidspensionssystemet som presenterades i det inledande kapitlet. Då identifierades tre förklaringsmodeller – utstötnings-, system-och attraktionsmodellen – som när de framställs som idealtyper har helt olika problemformuleringar och konsekvensbeskrivningar, dvs. kausalförklaringar till varför antalet förtidspensionärer och människor som anser sig vara i behov av förtidspension ständigt ökar. Skulden för det uppkomna problemet läggs antingen på de hjälpsökande medborgarna, arbetsmarknadens struktur eller på administrationen av försäkringen. Som noterades ovan innehåller problemformuleringarna även implicita lösningar på problemet, dvs. ett recept för vad som framstår som rationellt och möjligt att göra när problemet formuleras på ett visst sätt. Det som här pre-senteras som en analysapparat har tidigare använts för att förklara statens reaktioner på den kraftiga ökning av antalet långtids-sjukskrivningar som tog sin början 1997 (Hetzler, Melén & Bjerstedt 2005:237ff; även Hetzler & Eriksson 1991:14ff)4.
4Den ursprungliga modellen som presenteras av Hetzler m.fl. (2005) i boken Sjuk-Sverige tar sin utgångspunkt i Claus Offes (1973)
systemteoretiska analys av välfärdsstatens problem. Offe ser samhället som bestående av tre subsystem: det ekonomiska, det sociokulturella och det politiskt administrativa. Välfärdsstaten ansvarar för att ta hand om motsättningar inom såväl socialiseringsstrukturen som inom det
Perspektivet presenterades då som en teoretisk slutsats av en omfat-tande empirisk studie av långtidssjukskrivningar. Här används det istället som en utgångspunkt för att studera statens reaktioner på upplevda problem.
Den första förklaringsmodellen – attraktionsmodellen – utgår ifrån att medborgarna är rationella aktörer som av egenintresse väljer bidrag i stället för arbete när bidragsnivåerna ligger nära det de kan tjäna på den öppna marknaden. Detta leder enligt förklar-ingsmodellen till överutnyttjande och i värsta fall till missbruk av försäkringen. Policyimplikationerna för en politisk analys som följer attraktionsmodellen blir ett styrinstrument som inriktar sig på medborgarnas normer, beteenden och förväntningar. Med ut-gångspunkt i attraktionsmodellen blir det mest självklara styrin-strumentet att minska den ekonomiska ersättningen så att förtids-pensionen framstår som ett mindre attraktivt alternativ. Informa-tion och propaganda kan även användas för att försöka påverka medborgarnas förväntningar och beteenden. För att minska inflödet till förtidspensionen kan man även snäva in andelen
kapitalistiska ekonomiska systemet. De förklaringsmodeller som presenteras nedan är var och en hänförbara till ett av subsystemen:
”Utstötningsmodellen bygger på en förståelse av produktionssystemet som organiseras genom utbytesförhållande som styr den kapitalistiska ekonomin. Attraktionsmodellen förklaringar finns inom det sociokulturella systemet och hämtas från de normativa reglerna för beteende. Den modell vi kallar systemmodellen är egentligen tvådelad i dels en politisk, dels en
administrativ, del av den svenska välfärdsstaten, och kan ses som organiserad av mekanismer av politisk och administrativ makt” (Hetzler, Melén & Bjerstedt 2005:242). Beroende på hur problemet definieras – som arbetsmarknadsmässigt, normativt eller administrativt – blir de politiska reaktionerna inriktade på ett av subsystemen. Reaktionerna förstås här som en form av krishantering, med syfte att lösa problemet med det ökade antalet sjukskrivningar (ibid. s. 243). Det politiska systemets handlingsutrymme begränsas emellertid av dess beroende av kapital (tillväxt inom det ekonomiska systemet) och legitimitet/lojalitet (väljarkåren/sociokulturella systemet).
berättigade genom att krympa kategorierna arbetsoförmåga och sjukdom.
Utstötningsmodellen fokuserar istället faktorer som är knutna till arbete och arbetsmarknaden som minskar människors möjlig-heter att förbli yrkesverksamma fram till pensionsålder. Rationaliseringsprocesser, produktivitetskrav och företags-nedläggningar betraktas enligt modellen som faktorer som kan skapa dålig arbetsmiljö och ökade prestationskrav. Dessa faktorer leder i sin tur till att människor stöts ut från arbetsmarknaden. Policyimplikationerna för en politisk analys som följer utstötnings-modellen blir ett styrinstrument som inriktar sig på arbetsmarkna-dens struktur. Det kan här vara fråga om att skapa negativa (t.ex. avgifter) eller positiva (t.ex. bidrag eller skatteavdrag) ekonomiska incitament för arbetsgivaren att behålla arbetskraften (jfr. Stjernqvist & Widerberg 1980/89:40). Under förutsättning att staten är beredd att bära ett utvidgat ansvar för medborgarnas väl-färd kan dock staten även utvidga kretsen berättigade genom att ändra reglerna om rätten till förtidspension.
Systemmodellen utgår ifrån att det är reglernas utformning eller myndigheternas arbetssätt som kan förklara t.ex. inlåsningseffekter (bidragsberoende) och/eller ett ökat antal förtidspensionärer. Hög arbetsbelastning, oförmåga att rehabilitera människor, bristande resurser eller konfliktfyllda verksamhetsmål kan här förklara långa handläggningstider, långa sjukperioder, godtyckliga beslut och/eller ett ökat antal nybeviljade förtidspensioner. Policyimplikationerna för en politisk analys som följer systemmodellen blir ett styrinstrument som inriktar sig på förvaltningens organisation eller på institutionella aktörers inflytande på genomförandeprocessen. Sådan styrning riktar sig mot hur verkställandet ska vara organiserat, resurstilldelning, genom reglering av beslutsprocesser, genom rekrytering av personal eller tillskapandet av nya professioner och tjänster (Sannerstedt 1991/2008:20).
Med hjälp av dessa idealtyper kan vi kartlägga statens reaktioner på upplevda problem med förtidspensionssystemet. Statens politiska reaktioner kan betraktas som en form av problem-hantering, men valet av styrinstrument bestäms förutom av de ekonomiska ramarna av vad som har kallats den ”principiella
kon-texten” (Lindgren m.fl. 1971:78). Den principiella kontexten innefattar de värderingar och normer angående vilka påverknings-metoder som är tillåtna och vilka som inte är det under olika tids-perioder (ibid.). Jag utgår här ifrån att valet av förklaringsmodell är ett politiskt val. Detta eftersom ingen av modellerna, under någon period, fått odelat stöd i forskningen. Den mesta forskning som diskuterades i det inledande kapitlet pekar snarast på att det är ett intrikat samspel mellan de olika faktorerna som leder fram till en förtidspension. Därför ser jag istället förklaringsmodellerna som legitimerande diskurser i valet av styrinstrument. Genom att stu-dera hur tyngdpunkten mellan de olika förklaringsmodellerna har varierat kan vi genom de valda styrinstrumenten fånga en bild av den principiella kontexten, dvs. ideologiska förskjutningar av vad som anses politiskt möjligt och eftersträvansvärt under olika perio-der.