Med utgångspunkt i den principskiss för det sociala medborgar-skapet som presenterades inledningsvis har jag nu diskuterat teo-rier och relevant forskning med anknytning till de olika nivåerna. Poängen med att använda begreppet socialt medborgarskap, i detta samanhang, är att det sträcker sig utöver den formella relationen mellan stat och medborgare och även innefattar hur institutionella praktiker och relationer påverkar människors möjligheter att delta och känna sig som en del av samhällsgemenskapen. Förtids-pensionen ska givetvis bara ses som en pusselbit i ett större nät av relationer mellan medborgare och stat som bygger upp det sociala medborgarskapet. Denna pusselbit kan dock fungera som en illust-ration av normgivarens syn på vilka principer som ska styra distri-butionen av materiella resurser och hur dessa resurser ska imple-menteras för att skapa social integration. Min utgångspunkt är att föreställningar om vad som bör konstituera ett idealt medborgar-skap utgör grunden för hur de sociala rättigheterna konstrueras, regleras och organiseras (jfr. Gunnarsson 2007:231). Fördelen med att begränsa undersökningen till ett enskilt exempel är att vi då även kan kartlägga konsekvenserna av, och medborgarnas reaktioner på, statens sätt att styra. I det följande presenteras en mer utförlig nivåmodell för det sociala medborgarskapet som kopplas mer direkt till förtidspensionssystemet.
På normgivningsnivå formuleras förtidspensionen som formell rättighet. Det är här kvalifikationskrav, finansieringsformer och ersättningsnivåer fastställs. Den formella rättigheten som fastställs genom lag förutsätts här spegla den officiella synen på vad
med-borgarskapet ska innehålla och hur social integration och stabilitet ska uppnås (Gynnerstedt 2001:341). Lagens utformning styrs emellertid inte enbart av de styrandes ideologiska värderingar av medborgarnas förhållande till staten och av ”föreställningar om vad som borde vara normala och ideala sociala förhållanden för medborgarskap” (Gunnarsson 2007:230). Det politiska systemets handlingsutrymme begränsas av internt och externt tryck (t.ex. av en globaliserad marknad och av en åldrande befolkning) och av medborgarnas förväntningar (legitimitet). Väljarkårens värderingar och förväntningar kan här fungera som ett institutionellt spår-beroende som förhindrar snabba förändringar av förtids-pensionssystemet. På denna nivå måste därför de offentliga insat-serna kunna rättfärdigas genom att de tillkommit genom demokra-tiska processer och allmänna val. Som diskuterats tidigare är män-niskors tillit till politiska och offentliga institutioner emellertid inte enbart beroende av att programmen tillkommit på ett processuellt godtagbart sätt. Den är även avhängig om medborgarna uppfattar åtgärdernas fördelningspolitiska målsättningar som rättvisa.
Som Hetzler (1994a:25) har påpekat innebär kodifieringen av rättigheterna emellertid bara att kampen om rättigheternas materi-ella innehåll har förts ner från en politisk till en administrativ nivå. Detta eftersom det faktiska beslutsfattandet delegeras genom lag till myndigheter och domstolar. Tillgången till förtidspension regleras av en ramlag som ”anger de allmänna målet med lagstiftningen och överlämnar detaljregleringen till tillämpningsmyndigheterna” (Hetzler 1992:248). Eftersom lagen anger ett öppet sjukdoms- och arbetsförmågebegrepp förväntas konkretiseringen av dessa begrepp växa fram i tillämpningen av lagen. Detta innebär att beslut som är viktiga för de enskilda medborgarna fortlöpande fattas av försäkringskassan ”som inte kan skapa legitimitet för besluten genom att hänvisa till den demokratiska representationsprincipen av det enkla skälet att ingen demokratiskt vald församling haft något avgörande inflytande över dessa beslut” (Rothstein 1991/2008b:67). I fallet med förtidspensionen utgörs därför
tillämpningsnivån av en rad aktörer som sammantaget ska garantera
att lagen tillämpas i linje med de uppställda målen, samtidigt som de ska värna en rättvis, effektiv och rättssäker handläggning av individärenden.
Den uppsättning aktörer som utgör förtidspensionens tillämpningsnivå har varit relativt konstant över tid. Den första aktören på tillämpningsnivå är den centrala förvaltnings-myndigheten (Riksförsäkringsverket och sedan 2005 Försäkrings-kassan) vars uppgift är att övervaka lagstiftningens utveckling ge-nom att utfärda rekommendationer, föreskrifter och cirkulär som ska fungera vägledande för myndighetens rättstillämpning. Den andra aktören på denna nivå är tillämpningsmyndigheten, i vårt fall försäkringskassan. Det är i första hand försäkringskassan som genom kontinuerlig tillämpning av lagen ger policyn dess innehåll (Hetzler 1985:67). Beslutet om rätten till förtidspension tas slutli-gen av enskilda individer med olika institutionell tillhörighet. I vårt fall kan en rad aktörer påverka beslutet; läkare, försäkrings-läkare, försäkringskassans handläggare och socialförsäkrings-nämndernas delegater som tar det definitiva beslutet. Hur stort inflytande de olika aktörerna får över de faktiska besluten beror på hur beslutsprocessen organiseras (formell/informell, hierar-kisk/deltagande). Medborgarna har slutligen rätt att överklaga skönsmässiga eller olagliga myndighetsbeslut till förvaltnings-domstol.
Besvärsorganisationen, som kan sägas vara den sista aktören på tillämpningsnivå, kan justera och förstärka normgivarens budskap. Utifrån ett styrningsperspektiv kan domstolarna betraktas som en opartisk uttolkare av normgivarens intentioner (Hetzler 1985:68). Ur ett rättighetsperspektiv, eller ett medborgarperspektiv, kan domstolsprövningen karaktäriseras som en säkerhetsventil (Hydén 2002:128). En av de huvudsakliga funktionerna för förvaltnings-processen (rättegången hos våra förvaltningsdomstolar) är alltså ”att tillvarata den enskildes rättssäkerhetsintressen gentemot det all-männa på sådant sätt att medborgarna skyddas mot ogrundade ingrepp i sin ekonomi, rådighet och frihet och får sina sociala rät-tigheter tillgodosedda” (Lindblom 2004:246). När det sociala medborgarskapets tre olika nivåer kopplas till förtidspensionen som genomförandeprocess kan den illustreras som i figur 2.2 nedan.
Fi gu r 2.2 Fö r tidspensionen so m dynamisk proces s Central förvaltningsm. Förvaltningsmyndighet Yrkesgrupper Domstolar Staten/ Normgivaren Medborgare Det sociala medborgarskapet Normgivnings-nivå ( att ha en rättighet ) Implement-eringsnivå ( att få sina rättigheter ) Medborgar-nivå ( att vilja/ anse sig ha en rättighet )
Distribution av sociala rättigheter Definitionsmakt
Utifrån detta perspektiv kan det legala programmet betraktas som en dynamisk process bestående av tre nivåer. Varje närmast ovan-liggande nivå i modellen (figur 2.2.) fungerar som en över-byggnad som strukturerar och möjliggör handlingsutrymmet eller definitionsutrymmet för aktörerna på närmast underliggande nivå. Eftersom ramlagarna lämnar utrymme för tolkningar och om-tolkningar kommer dock aktörerna inte att vara helt styrda av strukturerna. Istället kan aktörernas definitioner, om de blir fram-gångsrika, påverka definitionerna på närmast ovanliggande nivå genom att de institutionaliseras. Det kan här t.ex. vara fråga om att medborgarnas definition av vad en sjukdom är påverkar läkarnas definition som i sin tur påverkar myndighetens tillämpnings-praxis. På så sätt utgör det legala programmet en dynamisk struk-tur inom vars ramar ”definitionskampen” om den sociala rättighe-tens innehåll äger rum. Rätten att bestrida skönsmässiga eller olag-liga myndighetsbeslut kan ses som att den erbjuder medborgarna en sista kanal för att göra sin röst hörd inom det legala program-mets ramar. Den enskilde kan här medverka i implementeringen av policy genom att kräva sin rätt till förmåner och genom att ut-trycka sitt missnöje.
Denna struktur är emellertid inte någon fast konstruktion. Till-gängligheten till domstolsprövning, hur stort utrymme medbor-garnas egna behovsdefinitioner tillåts spela, och vilket utrymme som lämnas för tolkning och individanpassning kan variera över tid. Trots att uppsättningen aktörer på tillämpningsnivå har varit relativt konstant, kan lagens struktur (formell/informell) och de givna institutionernas utformning (hierarkisk/deltagande) förändras så att maktförhållandena mellan aktörerna och deras utsättningar för att påverka beslutsfattandet förändras. Sådana för-ändringar kan påverka vad som kommer ut ur genomförandet som process (konkretiserandet av de sociala rättigheterna), hur den en-skilde medborgaren blir bemött (som en autonom individ eller som ett skyddsvärt subjekt) och relationen mellan medborgare och stat (baserat på harmoni eller konfliktperspektivet).
Utifrån detta perspektiv konstrueras det sociala medborgarskapet, förutom genom den officiella politiken, genom denna process i relationen mellan människors upplevelser av att ha en rättighet, hur de blir bemötta av myndigheter/domstolar och det objektiva realiserandet av rättigheten (Blomberg & Petersson 2003; Hetzler 1994). Om klyftan mellan förväntningar och faktiskt utfall blir för stor eller om medborgarna upplever det faktiska mötet med välfärdsstatens program och åtgärder som kränkande eller orättvisa riskerar tilliten till politiska och offentliga institutioner att minska.
3. Analytiska utgångspunkter,
metod och material
Inledning
Att studera utvecklingen av förtidspensionen, som en del av det sociala medborgarskapet, har krävt att analysen förlagts till olika nivåer. Nivåmodellen som presenterades i föregående kapitel är teoretiskt motiverad, men har implikationer för utformandet av studien. Avhandlingens empiriska delar kan sägas bestå av tre sepa-rata undersökningar med olika material och till viss del olika fråge-ställningar. De två första delarna fokuserar det legala programmets form och innehåll, dvs. hur reglerna om rätten till förtidspension har förändrats och hur genomförandet har organiserats. Den tredje delen tar sin utgångspunkt i ett implementeringsperspektiv och fokuserar specifikt på domstolarnas beslutsfattande. Syftet är dock det samma för de olika delstudierna, dvs. att studera utvecklingen av en social rättighet, förtidspensionen, och att dra slutsatser om dess konsekvenser för det sociala medborgarskapet. De olika delstudierna är således tänkta att belysa förändringar av relationen mellan medborgarna och staten på olika nivåer. I det följande redogör jag för mina analytiska utgångspunkter och val av metod och material.