5. Kontroll av miljökvalitetsnormen
6.1 Allmänt om åtgärder i syfte att minska nitrat och kvävehalter
Hittills har det i Sverige knappast genomförts åtgärder i syfte att på ett riktat sätt minska halterna av nitrat i grundvattenförekomster med förhöjda halter. Problematiken är ännu
Kartläggning av åtgärdsområden Omprövning av åtgärdsprogram Uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogram Rapportering Övervakning Åtgärdsprogram Kommunikation med berörda verksamhetsutövare
Operationalisering av åtgärder
så länge lågt prioriterad. Endast i några enstaka kommuner, exempelvis Kristianstads kommun, har man kartlagt nitratförhållanden ur ett hydrogeologiskt perspektiv.
Åtgärder med inriktning på ett bättre kväveutnyttjande och minskat kväveläckage inom jordbruket har dock med stor sannolikhet bromsat den negativa trenden även för grund- vattnets del, men det finns endast begränsat med data för att närmare kunna beskriva detta.
En klassisk, aktuell åtgärd i kommuner där grundvatten som används för dricksvatten fått för höga nitrathalter, är att stänga av vattentäkter och att dra nya ledningar för att försörja området i fråga med annat grundvatten. Alternativt har man blandat råvatten med för höga nitrathalter med annat råvatten med lägre nitrathalter. I ytterligare fall har man installerat reningsutrustning för att ta bort nitrat. Den här typen av åtgärder får be- traktas som ett sätt att snabbt hantera förorenat grundvatten, de löser dock inte det grundläggande problemet utan faller utanför perspektivet på en långsiktigt hållbar vat- tenförsörjning. De strider även mot ramdirektivets för vatten intentioner och bestäm- melser. Med den föreslagna miljökvalitetsnormen och åtgärdsprogram utgående från normen, riktar man däremot fokus på källorna till problemet med för höga nitrathalter.
Jordbrukssektorn
Under 1990-talet har olika åtgärder vidtagits för att generellt minska växtnäringsläcka- get från jordbruksmark. Förändringar i skötsellagstiftningen för jordbruket (numera 12 kap 7-10 § miljöbalken, förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket samt SJVFS 1999:79) har i huvudsak skett inom tre områden:
1. Djurtäthet (regler för hela landet).
2. Lagring och spridning av gödselmedel (angivna delar av landet)
3. Grön mark (krav på 50-60 % vintergrön mark i Götaland, regionaliserat).
Kvävetillförseln från jordbruk till södra Sveriges kuster har minskat med ca 25 % under perioden 1985-199557. En stor del av utlakningsminskningen kan tillskrivas ändrad grödofördelning (vall på bekostnad av spannmål), men även kväveutnyttjandet har förbättrats (grödoanpassad gödsling, se även fig. 6.2). Dessutom tillkommer nedläggning av åkermark. Åtgärdernas resultat med avseende på grundvattnet är bristfälligt undersökt men mätningar och beräkningar pekar på att åtgärderna inte har varit tillräckliga för att förbättra grundvattnets kvalitet. Det finns få undersökningar som överhuvudtaget belyser trenderna, men undersökningar som SGU genomfört vid
Kristianstadsslätten och i Höganäs (Krapperup) samt en rad kommunala mätningar styrker detta. Dock kan man på samtliga lokaler på SLU:s observationsfält i Skåne och Halland se en tydligt avtagande nitrattrend i läckagevattnet, vilket indikerar att det genom valda åtgärder är möjligt att på sikt minska nitrathalterna i det djupare grundvattnet.
Föreslagna åtgärder för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket
Av stort intresse i normsammanhanget är Jordbruksverkets redovisning inom ramen för ett regeringsuppdrag relaterat till miljömålet Ingen övergödning, en rapport om ett förstärkt åtgärdsprogram för jordbrukets växtnäringsläckage58. Även om
åtgärdsprogrammet59 syftar till en minskning av kväveläckaget till havet är åtgärderna delvis tillämpliga för att minska läckaget till grundvattnet. Ett genomförande av det redovisade åtgärdsprogrammet bedöms påtagligt underlätta möjligheterna att säkerställa den föreslagna nitratnormen. Det av Jordbruksverket föreslagna åtgärdsprogrammet är därför en viktig utgångspunkt när avrinningsdistriktsmyndigheterna upprättar
åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § miljöbalken.
Jordbruksverket har i uppdraget särskilt utrett möjligheterna att införa ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta.
Avgiftsuttag som grundas på modelleringsresultat diskuteras, likväl som styrning med utsläppsrättigheter, men modellen måste utvärderas och eventuellt kompletteras innan den kan ligga till grund för rättigheter eller avgiftsuttag. I rapporten sägs att man kan basera uttag av avgifter på antingen a) utlakning, b) växtnäringsöverskott eller c) kvä- vetillförsel över norm/gödselräkenskaper. Man bedömer att styrning av växtnäringstill- förseln, dvs. alternativ c), för närvarande har störst möjligheter för svenska förhållan- den, förutom rådgivning. Man säger också att det trots allt är utlakningen man vill komma åt och att det därför är angeläget att utveckla system som utgår från utlakningen (godtagbar utlakningsnivå, dvs. utlakningsnormer), men avråder i dagsläget från skat- ter/avgifter som grundas på den principen. För närvarande finns enligt Jordbruksverket inte någon samlad kunskap för att fastställa rimliga krav, men i ett framtida perspektiv bedöms det vara möjligt att ett system utvecklas som med tillfredsställande säkerhet anger godtagbar utlakning i förhållande till jordart, belägenhet, djurhållning och od- lingsinriktning. Jordbruksverket pekar på betydelsen av att utlakningsnormer då fast- ställs efter lokala förhållanden, annars kan dessa upplevas som för grova i det enskilda fallet. Utlakningsnormer kan användas för styrning genom rådgivning60, certifiering, bidrag eller sanktioner. Man påpekar att eventuella skillnader mellan godtagbar och aktuell utlakning är modellberäkningsresultat och inte några absoluta skillnader. Jord- bruksverket är angeläget om att godtagbara normtal för utlakning tas fram för olika od- lingssituationer. För att det skall vara möjligt att värdera utfallet av en genomförd utlak- ningsberäkning måste det finnas anpassade referensvärden att jämföra med.
I rapporten föreslås tre alternativa sektorsmål varav huvudalternativet utgörs av en minskning av kväveutlakningen med 7 600 ton till år 2010 och 10 000 ton till år 2020.
58 Jordbruksverket. Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket.
Rapport 2000:1.
59 Observera att detta åtgärdsprogram inte är ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 5 § miljöbalken.
60 Viktigt i sammanhanget är kopplingen till de gårdsvisa rådgivningsinsatserna som skall genomföras
under de närmaste åren. Just nu pågår ett kunskaps- och rådgivningsprojekt ”Greppa näringen” i samver- kan mellan lantbruksnäringen, länsstyrelserna och Jordbruksverket. (www.greppa.nu)
Utgångspunkten är att den nuvarande skatten på handelsgödsel ligger kvar på oförändrad nivå.
Huvudalternativet omfattar:
· förbud mot spridning av stallgödsel inför sådd av höstsäd, · intensiv och individuell rådgivning,
· 100 % uttagen areal tillåts (trädesbidrag) i de kustnära områdena av Skåne, Blekinge och Halland,
· miljöstöd till fånggrödor, utebliven höstbearbetning och anläggning av våtmarker, · införande av gödselräkenskaper om rådgivningen inte ger tillräcklig effekt.
De av Jordbruksverket föreslagna viktigare åtgärder och styrmedel för att bland annat minska kvävetillförseln till vatten återfinns i stort sett även i regeringens proposition
Svenska Miljömål – delmål och åtgärdsstrategier61 som nyligen antogs av Riksdagen. Detta förslag kommer enligt Jordbruksverket dock sannolikt inte att minska
medelhalterna i grundvattnet överallt i de sydligaste delarna av Sverige till under 50 mg NO3/l. Här kan ytterligare lokala åtgärder behövas för att ”kapa topparna”.
Genom att införa ett juridiskt styrmedel i form av en miljökvalitetsnorm, med tillhörande uppföljningssystem och åtgärdsprogram, kan man enligt vår bedömning åstadkomma detta.
Åtgärder enligt nitratdirektivet
Sverige har till EU-kommissionen redovisat62 vilka åtgärder som vidtagits för att skydda bland annat grundvatten mot nitratförorening från jordbruket. Som genomförandeåtgär- der anges 9 kap. miljöbalken (Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd) och 12 kap. mil- jöbalken (Täkter, jordbruk och annan verksamhet) samt följdförordningar och före- skrifter. Utbildning och information av jordbrukare samt ett särskilt miljöstöd för ”resurshushållande konventionellt jordbruk” (REKO) är ytterligare exempel på genom- förandeåtgärder. Till detta kommer vissa ekonomiska styrmedel samt försöks- och ut- vecklingsinsatser. Därutöver redovisas bland annat den befintliga övervakningen av grundvattnet. Signifikant ökande nitratmedelvärden redovisas för två stationer i Skåne (Kristianstadsslätten), en station i västra Östergötland och en station i Uppland. Obser- vationsområdena i Grundvattennätet och den nationella miljöövervakningen är dock relativt opåverkade av punktutsläpp och markanvändning.
61 Prop. 2000/01:130,
Luftburen kvävebelastning
Depositionen av luftburet kväve från inhemska källor har minskat de senast tio åren. Enligt officiell statistik har jordbruket minskat sina ammoniakutsläpp med 10 % sedan 199563 och transportsektorn har minskat sitt bidrag med 20% sedan början av 1980-talet på grund av skärpta avgaskrav, miljöklassning och införande av katalysatorer. I södra Sverige utgörs kvävenedfallet från svenska källor främst av ammoniak/ammonium från djurhållningen inom jordbruket. En del av detta kväve oxideras i marken och bildar nitrat. Åtgärder mot ammoniakavgång inom jordbruket är därför av betydelse för att minska nitratutlakningen till grundvatten.
Även om arbetet med att minska de övergödande utsläppen i Europa har varit framgångsrikt under 1990-talet så uppvisar de långväga kväveföroreningarna inte samma minskande trend som de inhemska luftföroreningarna. De drabbar dessutom till största delen det nederbördsrika sydvästra Sverige där vi redan har de största problemen med kvävebelastningen från jordbruket. Sverige har länge medverkat aktivt i Europas luftvårdsarbete och det fortsatta arbetet kommer att inriktas mot att få till stånd längre gående utsläppsreduktioner.
Avloppssektorn
De kommunala avloppsverkens nitratbelastning utgör i regel inget hot mot grundvattnet eftersom grundvattnet sällan används som recipient för renat avloppsvatten från dessa anläggningar. De enskilda avloppen använder däremot ofta grundvattnet som recipient. Vår bedömning är att enskilda anläggningar för avloppsvatteninfiltration endast påver- kar grundvattenförekomsten ytterst lokalt (se avsnitt 3.1 och faktaruta 3.2). Det är inte ovanligt att enskilda fastigheters grundvattenuttag drabbas. Att komma till rätta med de enskilda avloppens påverkan på grundvattnet är i första hand en tillsynsfråga som regle- ras i 9 kap. miljöbalken samt förordningen om miljöfarlig verksamhet64. Föreligger misstanke att en förhöjd nitrathalt har orsakats av en eller flera punktkällor (t.ex. en av- loppsanläggning eller gödselvårdsanläggning) blir det en fråga för länsstyrelsen eller kommunen att vidta nödvändiga tillsynsåtgärder i varje enskilt fall.
För nitratnormens vidkommande är det teoretiskt tänkbart att avloppsinfiltration i större omfattning, exempelvis en stor infiltrationsanläggning eller många små infiltrationsan- läggningar på liten yta, medför att en grundvattenförekomst riskerar att förorenas. I så- dana fall behöver kommunens åtgärdsprogram innehålla krav riktade mot verksamhets- utövaren på alternativa avloppslösningar i syfte att minska nitratläckaget.
63 SCB. Utsläpp av ammoniak i Sverige 1999 (2001). MI 37 SM 0001.