5. Kontroll av miljökvalitetsnormen
6.3 Upprättande av åtgärdsprogram
Ett åtgärdsprogram skall enligt vårt förslag upprättas om nitratnormen överskrids nå- gonstans i ett avrinningsdistrikt.
Vem upprättar åtgärdsprogram? Vad behöver ytterligare ske?
Naturvårdsverket och SGU föreslår att regeringen i en förordning om miljökvalitets- norm för nitrat i grundvatten (se bilaga 1) reglerar frågan om ansvaret för upprättande av åtgärdsprogram.
Länsstyrelserna har ett samordningsansvar vad gäller de mellankommunala
vattenförsörjningsfrågorna och särskild kompetens och ansvar för rådgivning i jordbruket. Med utgångspunkt från de nuvarande administrativa arrangemangen vore det givet att länsstyrelserna skulle vara lämplig instans för upprättande av länsvisa åtgärdsprogram. Vi har dock valt att utgå från att senast den 22 december 2003 en ny, avrinningsområdesbaserad myndighetsorganisation kommer att beträda scenen enligt EG:s ramdirektiv för vatten. Det är tänkbart att länsstyrelserna utgör en nyckelaktör i denna nya myndighet.
Naturvårdsverket och SGU föreslår att avrinningsdistriktsmyndigheten får i uppdrag att i samråd med jordbruksnäringens representanter samt berörda tillsynsmyndigheter, ta fram åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten. Dessa åtgärdsprogram föreslås innehålla delprogram för områden från vilka tillrinning sker och som bidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfattning att miljökvalitetsnormen för nitrat överskrids
(åtgärdsområden).Det föreslås att avrinningsdistriktsmyndighetens åtgärdsprogram skall redovisas till Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter och kommuner senast den 1 januari 2007.
Därutöver behöver Jordbruksverket ta fram sådana generella riktlinjer för
åtgärdsprogram som bedöms som viktiga i syfte att undvika orimliga skillnader i de bedömningar av jordbruksverksamheter och åtgärdsbehov inom jordbruket som kommer att ske på regional nivå (avrinningsdistrikt). En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är Jordbruksverket rapport (2000:1) Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av
växtnäringsläckaget från jordbruket.
Det föreslås vidare att Jordbruksverket får i uppdrag att se över de författningar som berör jordbruksverksamhet och vid behov föreslå sådana författningsförändringar som bedöms som nödvändiga för att säkerställa att nitratnormen skall kunna uppfyllas. De författningar som idag reglerar miljöhänsyn i jordbruket är främst inriktade på
eutrofiering av ytvatten. För skydd av strategiskt viktiga grundvattenförekomster behöver ytterligare miljöhänsyn föreskrivas.
Jordbruksverket föreslås även få i uppdrag att för olika odlingsinriktningar ange vilka typer av skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt som ryms inom
bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken, samt hur bästa möjliga teknik
förhåller sig relativt god jordbrukarsed (se punkt 1:3 i bilaga 5).
Åtgärdsprogram för jordbruksverksamhet - Allmänt
De krav som myndigheter ställer på verksamhetsutövarna bör utgå från åtgärdsprogram. Enbart på det viset kan en helhetsbedömning göras och åtgärdsbördan fördelas rättvist och kostnadseffektivt.
Åtgärdsprogram omfattande jordbruksföretag bedöms få en central roll när det gäller att säkerställa att den föreslagna nitratnormen skall kunna uppfyllas. Mot den bakgrunden följer nedan en mer detaljerad beskrivning av processen som föreslås leda till sådana program.
Den huvudsakliga orsaken till förhöjda nitrathalter i grundvattenuttag och till dessa hö- rande grundvattenförekomster är olika former av intensivt jordbruk i tillrinningsområ- dena.
Markanvändningen i tillrinningsområden för större grundvattenuttag, med intensivt jordbruk och omfattande utlakning av nitrat, behöver genom en nitratnorm och dess åtgärdsprogram delvis styras så att det blir mer extensivt eller så att växtnäringen ut- nyttjas bättre.
En kostnadseffektiv minskning av nitratförlusterna är beroende av faktorer kopplade till klimat, geologi, hydrologi och verksamheter i problemområdena. Således är det erfor- derligt att de nödvändiga åtgärderna anpassas till lokala förhållanden.
Med detta som utgångspunkt behöver man fundera över hur det praktiska genomföran- det bör se ut och vilka krav detta ställer på upprättandet av åtgärdsprogram.
Det tillvägagångssätt som föreslås är att kommunerna lokaliserar berörda grundvatten- förekomster och avgränsar tillrinningsområden (se avsnitt 5.1). Med detta som utgångs- punkt kan avrinningsdistriktsmyndigheterna, i samråd med kommunerna, identifiera och studera särskilt utsatta eller hotade tillrinningsområden (åtgärdsområden). Utifrån för- slag som berörda lantbrukare tar fram tillsammans med sina rådgivare, utarbetar sedan avrinningsdistriktsmyndigheten åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten innehållandes delprogram för åtgärdsområdena.
Avrinningsdistrikten bör efterhand utveckla regionalt anpassade riktlinjer för åtgärds- program och således förenkla åtgärdsplaneringen samt undvika olämpliga skillnader i bedömningar. En viktig punkt i detta sammanhang är en mall för åtgärder inom jordbru- ket och vad dessa kan innebära för att minska förekomsten av nitrat i åtgärdsområdena, inklusive regionalt anpassade matriser med rekommenderade värden för utlakning, överskott och gödsling för olika odlingssituationer. Som tidigare nämnts är utlaknings- beräkningar idag något för osäkra för att ligga till grund för avgiftsuttag/skatter. Dock torde – med tillägg av vissa säkerhetsmarginaler – sådana uppskattningar kunna ligga till grund för nödvändiga åtgärder i åtgärdsområdena. Kontrollen av nitratnormen ge- nom mätningar kommer dessutom inom en snar framtid att ge ett omfattande antal refe- rensvärden för utlakningsberäkningar.
För att åtgärdsprogrammen på nationell nivå och i avrinningsdistrikten skall vara för- ankrade och genomförbara bör lantbrukarna på olika sätt vara delaktiga i framtagandet. Att upprätta ett åtgärdsprogram för ett avrinningsdistrikt kräver tillgång till uppgifter om arealer av aktuella grödor, tidpunkt för, mängd och slag av gödsel, skördens storlek, tidpunkt för jordbearbetning samt växtföljd. Det finns därför ingen som bättre känner till möjligheterna att minska nitratläckaget än lantbrukaren själv. I första hand bör där- för lantbrukaren utforma förslag till åtgärder i samråd med rådgivare, avrinningsdi- striktsmyndighet och ansvarig tillsynsmyndighet.
Gapet mellan den befintliga nitratsituationen och vad som krävs för normuppfyllelse styr vilka åtgärder som behöver ingå i ett åtgärdsprogram. I denna process är det nöd- vändigt att vidta de åtgärder som är relevanta för att säkerställa en tillräckligt låg nitrat- belastning av grundvattnet, dvs. alltifrån produktionstekniska åtgärder och åtgärder som rör verksamhetsdriften till åtgärder som mer eller mindre innebär en omställning av produktionsinriktningen. Här ingår även en uppskattning av kostnaderna för de avsedda åtgärderna samt en beskrivning av hur åtgärderna skall genomföras och finansieras. Av- rinningsdistriktsmyndigheten behöver även klargöra hur åtgärdsprogrammen skall följas upp och utvärderas.
Därefter följer genomförandeprocessen, dvs. omsättning av åtgärdsprogrammen genom utpekade myndigheter och kommuner (i första hand ansvarig tillsynsmyndighet), opera- tionalisering av åtgärderna och uppföljning och utvärdering av beslutade åtgärdspro- gram i praktiken. Visar det sig, trots omfattande samråd, inte möjligt att på frivillig väg
få till stånd nödvändiga åtgärder, så bör förelägganden och förbud enligt 26 kap. 9 § miljöbalken meddelas.
Ansvariga tillsynsmyndigheter ansvarar för att beslut om nödvändiga åtgärder fattas på basis av åtgärdsprogrammen. Uppföljning och utvärdering av att de i åtgärdsprogram- men angivna åtgärderna genomförs på ett konkret och målinriktat sätt sker genom av- rinningsdistriktsmyndigheten eller genom de tillsynsmyndigheter som anges.
Innehållet i åtgärdsprogram
De åtgärder angivna som avser jordbruksföretag bedöms få en central roll när det gäller att säkerställa att den föreslagna nitratnormen skall kunna uppfyllas. Mot den bakgrun- den har vi koncentrerat oss på dessa aspekter.
Det är viktigt att hålla isär de här diskuterade åtgärdsprogrammen och det åtgärdspro- gram som Sverige har upprättat enligt artikel 5 i nitratdirektivet (se avsnitt 2.3) och vars innehåll styrs av bilaga 3 i direktivet. Direktivet avser skyddet av allt yt- och grundvat- ten mot nitrat från jordbruket, men innehåller ingen miljökvalitetsnorm. Det är uppen- bart att de här redovisade förslagen kan innebära ett avsevärt bidrag till att ge verk- ningskraft till det svenska åtgärdsprogrammet med anledning av nitratdirektivet. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § listar vad som skall ingå i ett åtgärdsprogram, bland annat ”de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall vara uppfylld senast vid [fastställd] tidpunkt”. Författningskommentaren ger, utan ambition att vara uttömman- de, förslag på vilka typer av åtgärder ett sådant program kan innehålla65. Här står bland annat att olika sorters styrmedel kan ingå i ett åtgärdsprogram i syfte att uppfylla en norm. De styrmedel som myndigheter och kommuner förfogar över kan delas in i kate- gorierna administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel.
Ett åtgärdsprogram relaterat till nitrat i grundvatten kan exempelvis innehålla myndig- hetskrav (till exempel vad gäller gödsling och växtodling) som aktualiserar särskilda åtgärder i de områden där nitratnormen överskrids. Olika typer av åtgärder, inriktade på att generellt minska kväveläckaget, har beskrivits av Jordbruksverket66.
Ett exempel på åtgärder som kan ingå i åtgärdsprogram för att minimera kväveförluster- na vid potatisodling återges i faktaruta 6.1.
65 Prop. 1997/98:45, del 2 s. 50 ff.
66 Jordbruksverket. Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsläckaget från jordbruket.
FAKTARUTA 6.1
Riktlinjer som kan tillämpas i åtgärdsområden för minimering av kvä- veförluster vid potatisodling
- Överdosera inte tillförseln av kväve. Tillämpa de officiella gödslingsråden. - Gödsla så nära inpå sättningen som möjligt.
- Tillför stallgödsel enbart på våren.
- Anpassa kvävegivan med hänsyn till mineralkvävetillgången i marken på våren. Om mineralkväveförrådet i skiktet 0-30 cm överstiger 30-40 kg/ha skall gödslingen reduceras.
- Dela kvävegivan: Tillför 50-70 % av det förväntade behovet vid sättningen. Komplettera med ytterligare kväve 4-7 veckor efter uppkomsten. Delad giva förbätt- rar kväveutnyttjandet och ger möjligheter att anpassa givan efter grödans utveck- ling det aktuella året.
- Radmylla för förbättra växtnäringsutnyttjandet.
- Bevattna för att minska skördevariationen och för att förbättra växtnäringsutnytt- jandet.
Källa: Harry Linnér, SLU
Det kan även handla om att ta ett samlat grepp om avloppsanläggningar, golfbanor eller gödselvårdsanläggningar som påverkar grundvattnet. I vissa fall kan enskild bebyggel- se, exempelvis villaträdgårdar, genom gödsling av gräsmattor i nära anslutning till ett kommunalt vattenuttag, behöva omfattas av särskilda åtgärder, exempelvis omfattas av lokala föreskrifter för gödselanvändning. I andra fall kan särskilda försiktighetsmått behöva iakttas från skogsbrukets sida vad gäller exempelvis slutavverkning.
Åtgärder torde även kunna utgöras av förebyggande insatser. Förarbetena menar att ”det kan finnas skäl att upprätta åtgärdsprogram även för områden där miljökvaliteten är godtagbar men där det finns risk för försämring. Härigenom kan en negativ miljöut- veckling i dessa områden undvikas”.67
Det bör framgå av åtgärdsprogrammet vilka verksamheter som omfattas.
För att tydliggöra vad som skall uppnås med åtgärderna, men även för den senare upp- följningen och utvärderingen av åtgärderna, är det viktigt att åtgärdsprogrammen inne- håller konkreta målformuleringar. Mot den bakgrunden formulerar avrinningsdistrikts- myndigheten, utifrån grundvattensituationen, den aktuella läckagerisken och kvävesitu- ationen i marken målvärden för de individuella åtgärdsprogrammen, dvs. värden för högsta acceptabla nitratläckage i åtgärdsområdena.
I ett andra steg fastställs i åtgärdsprogrammet i samarbete med berörda företag, genom en jämförelse mellan målsituation och nulägessituation, det nödvändiga åtgärdsbehovet, omfattningen och typen av åtgärder. Här handlar det om att genom en lämplig kombi- nation vad gäller grödoval, växtföljd, odlingsteknik (markbearbetning, gödsling) uppnå erforderlig minskning av nitratläckaget. I områden med påtaglig läckagebenägenhet är det inte säkert att man kan uppnå de nödvändiga anpassningarna helt utan strukturella förändringar i jordbruksföretagens verksamhet. Med detta menas att produktionen helt eller delvis ställs om till andra grödor, som kräver andra maskiner och metoder.
Ett åtgärdsprogram för ett avrinningsdistrikt bör därutöver och utöver vad som anges i 5 kap. miljöbalken, innehålla en plan för uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogram- met, inklusive för rapportering av uppgifter från lantbrukare och en bedömning av kost- nader för åtgärderna.
Idag är produktionstekniska åtgärder i syfte att minska nitratläckage på många håll en komponent i befintliga rådgivningsprojekt68. Redan vid målformuleringen för åtgärds- programmen bör därför stor vikt läggas på integration och fortsättning av existerande projekt.
Målformuleringar i åtgärdsprogrammen, som återspeglar de erforderliga anpassningar- na, behöver utformas på ett sådant sätt att en uppföljning och utvärdering av åtgärderna
och deras resultat möjliggörs. För detta krävs att vissa kriterier är uppfyllda:
· Realistiska åtgärder och mål för åtgärder: Är de tänkta anpassningarna tekniskt genomförbara och kan de principiellt accepteras av jordbrukarna?
· Effektiva åtgärder: Kan målen för åtgärderna nås inom planerad tid?
· Rationellt genomförande: Kan målen för åtgärderna uppnås och kontrolleras med rimliga administrativa och ekonomiska insatser?
· Säkerhetsmarginal (exempelvis för maximalt tillåten utlakning): Kan målen för åt- gärderna nås även ifall åtgärderna inte omsätts till 100 %?
· Tydliga mål: Går det att förstå och bedöma de formulerade målvärdena?
68 Ett aktuellt exempel ärkunskaps- och rådgivningsprojektet ”Greppa näringen” i samverkan mellan
Figur 6.2 Nitrathaltsminskning i ett grundvattenuttag till följd av ändrad jord- bruksdrift inom tillströmningsområdet (1975-1987). Brunnen är belägen i södra Halland och har ett djup på 4 m. Nitratfrontens hastighet i den omättade zonen över grundvattenytan är 1-2 meter/år.
Rune Andersson SLU (1986)
Det är viktigt att ett åtgärdsprogram samordnas med andra planer, program och projekt med liknande inriktning, i detta fall exempelvis det tidigare nämnda projektet ”Greppa näringen” (LRF och Jordbruksverket). Det finns goda möjligheter att inom ramen för ”Greppa Näringen” rikta speciell spetsrådgivning till lantbrukare som finns inom tillrin- ningsområdet till de grundvattenförekomster där normen föreslås gälla.
Våra förslag går ut på att genom nitratnorm och en första omgång åtgärdsprogram i ett första steg se till att bästa möjliga teknik tillämpas fullt ut vad gäller att uppnå en be- gränsning av nitratläckaget inom de berörda områdena. Därefter sker en uppföljning och utvärdering som leder fram till svar på frågan om denna åtgärdsnivå räcker för att nit- ratnormen skall kunna uppnås. Om den inte ger önskat resultat i alla lägen så bör i detta läge beskrivas vad som ytterligare behöver göras inom ramen för omprövade åtgärds- program. Det kan då även bli aktuellt att analysera ytterligare styrmedel för genomfö- randet av åtgärderna och vilka konsekvenser detta får.
I vilka områden behöver åtgärdsprogram upprättas?
Åtgärdsprogram med delprogram kommer att behöva upprättas i områden från vilka tillrinning sker och som bidrar till nitratförorening av grundvattnet i en omfattning att miljökvalitetsnormen för nitrat överskrids.
Vissa områden kan tillåtas undantas från fortsatta åtgärder. Detta gäller områden där det ytliga grundvattnet visserligen innehåller nitrat, men där samtidigt förekommande ler- skikt leder till att berörda grundvattenuttag inte riskerar få förhöjda nitrathalter. Detta bör kunna beaktas i en för avrinningsdistriktsmyndighet och kommun gemensam be- dömning.
Avgränsning av åtgärdsområde
Tillrinningsområdet för grundvattenuttag föreslås omfatta det område, ur vilket 90 % av det uttagna grundvattnet härrör. Innebörden av detta är framför allt att ytor som är av mindre betydelse för grundvattenbildningen samt försörjningen av uttaget, skall lämnas utanför. I administrativa termer motsvarar tillrinningsområdet den hydrogeologiska del av ett område, för vilken åtgärder för att förhindra nitratläckage till grundvattnet kan bli aktuella.
Tillrinningsområden för grundvattenuttag i jordbruksområden kan utgöra omfattande arealer. Dock uppvisar inte alla ytor inom ett tillrinningsområde samma känslighet vad gäller nitratläckage. I vissa fall kan dräneringsförhållandena behöva beaktas. Det är där- för inte alltid nödvändigt med åtgärder på hela tillrinningsområdets yta.
Som beslutsunderlag för val av lämpliga åtgärder, var de skall sättas in och vad det kommer att kosta, behöver dagens situation vad gäller markkarakteristika, hydrogeologi och jord- och skogsbruk kartläggas. Det handlar om att avrinningsdistriktsmyndigheten tillsammans med kommunerna klargör vilka delar av tillströmningsområdet som skall omfattas av åtgärder samt definierar insatsbehovet.
Hur upprättar man ett åtgärdsprogram?
Det anges i 5 kap. 5 § tredje stycket miljöbalken att den myndighet eller kommun som ansvarar för upprättandet skall – innan åtgärdsprogram upprättas – samråda med myn- digheter och kommuner som ”berörs” samt med verksamhetsutövare som ”berörs i be- tydande omfattning”. Vad som avses med ”betydande omfattning” preciseras inte i fö- rarbetena.
Förarbetena till miljöbalken anger att när ett åtgärdsprogram upprättats är det ”lämpligt att berörda får kännedom om programmet, men [detta] får åstadkommas genom olika
typer av informationsinsatser från den eller de myndigheter som upprättat programmet snarare än genom obligatorisk och formaliserad kungörelse”.69
Framtagandet av ett åtgärdsprogram samt möjligheten att ta del av och ha åsikter med anknytning till denna process är inte i övrigt rättsligt reglerat och det finns idag inte något bemyndigande i miljöbalken till regeringen eller annan att meddela föreskrifter i denna fråga. Det finns bland annat inga regler om kungörelse av åtgärdsprogram. Kän- nedom om programmen får enligt ovan åstadkommas genom olika typer av informa- tionsinsatser. Exempelvis kan kommunen ställa ut åtgärdsprogrammet eller meddela det genom den lokala pressen.70
Naturvårdsverket och SGU anser att kommunikationen med berörda verksamhetsutöva- re har en stor betydelse. Åtgärdsprogrammet bör föregås en informations-, samverkans- och kommunikationsplan i vilken anges hur kunskap om normen, miljösituationen och åtgärdsprogrammet skall spridas, vem som bör göra detta och hur dialogen skall se ut. Eftersom innehållet i en sådan plan främst riktar sig till lantbrukare bör den rimligen tas fram av en organisation som har erfarenhet av att kommunicera med lantbrukare, exem- pelvis lantbruksenheterna i samråd med hushållningssällskap och LRF:s länsförbund. Fokus i åtgärdsprogramarbetet bör ligga på att från myndighetens sida, utifrån lantbru- karens förslag och avrinningsdistriktsvisa riktlinjer, fastställa vad som skall uppnås och att sätta ramarna för de åtgärder som lantbrukaren behöver genomföra.
Genomförande av åtgärdsprogram
I vilken omfattning de av avrinningsdistriktsmyndigheten utformade åtgärdsprogram- men leder till framgångsrika resultat, kommer i hög grad vara beroende av om alla nöd- vändiga åtgärder kan genomdrivas. Målsättningen är att omsättningen av nödvändiga åtgärder, i ett första steg, skall ske via en ”trimning” av berörda verksamheter till till- lämpning av bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. Det föreslås att Jord- bruksverket på en generell nivå beskriver vad som innefattas av begreppet bästa möjliga
teknik inom olika jordbruksgrenar. Kan exempelvis en begränsning av stallgödseltillför-
seln till enbart våren rymmas inom bästa möjliga teknik?
Vid behov kan längre gående åtgärder hos berörda jordbrukare aktualiseras. Detta skulle kunna ske inom ramen för en första omprövning av respektive åtgärdsprogram, vilken bör ske inom relativt kort tid så att nödvändiga justeringar kan göras med tanke på den
69 Se prop. 1997/98:45, del 1 sid. 270.
70 Se prop. 1997/98:45, del 1. sid. 270-272. Uttalandet i motiven för tankarna till kravet i PBL på att all-
mänheten skall beredas tillfälle att kommentera förslaget till översiktsplan, genom att detta ställs ut under minst två månader. Kungörelse om utställningen skall ske, 4 kap. 6-7 §§ PBL. Här kan även en jämförelse göras med direktiv 00/60/EG art.13 och 14 samt bilaga VII p. 9; enligt detta skall aktiv medverkan från samtliga parter som berörs av direktivets genomförande uppmuntras. Detta gäller i synnerhet när s.k. förvaltningsplaner utarbetas – visst material skall offentliggöras för att allmänheten skall ges tillfälle att lämna kommentarer.
korta tid inom vilken mål enligt ramdirektivet för vatten och enligt den svenska riksda- gens beslut skall vara uppfyllda.
Dessa åtgärder bör baseras på myndighetsbeslut från tillsynsmyndighetens sida. I en- skilda fall kan det inte uteslutas att nödvändiga åtgärder behöver framtvingas. Miljöbal- ken och dess följdlagstiftning innehåller de rättsliga grunderna, inklusive sanktionsmöj- ligheter, för den här typen av myndighetsagerande. Jordbruksverket bör dock ges i upp- drag av regeringen att se över om miljöbalkens 12 kapitel, förordningen om miljöhän- syn i jordbruket (1998:915) samt Statens jordbruksverks föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket behöver ändras, i syfte att tillgodose ett förbättrat skydd av grundvatten mot