Analys avseende vattenregleringssamfälligheter

Som betonats är en stor skillnad mellan vattenrättsliga samfälligheter och vattenförbund å sin sida och gemensamhetsanläggningar å andra sidan att i vattenrättsliga samfälligheter och vat-tenförbund så bygger deltagandet på tillståndet till verksamhetsutövningen och inte till ägandet av fastigheten (eller liknande) i sig. Styrkan i det är att parter som inte lätt definierar sig vid sin fastighet, exempelvis föreningar och offentliga aktörer, kan anslutas. Därmed kan det finnas större möjligheter att undvika det adresserade problemet med båtnadsvillkoret i AL; att tredje part som inte är fastighetsägare inte kan delta trots en presumtiv positiv påverkan på båtnaden. Vad gäller markavvattningssamfälligheter kan ”vanliga” fastighetsägare bli deltagare efter att en initial ansökan om verksamhet enligt miljöbalken gjorts. Övriga typer av vattenrättsliga samfäl-ligheter är dock exklusivt för verksamhetsutövare i miljöbalksmässig mening samt ägare av strömfalls-fastigheter (sistnämnda endast vid vattenregleringssamfälligheter för kraftändamål). En annan styrka är att en vattenrättslig samfällighet en utövare eller fastighet träder in i borde kunna ses som en naturlig fortsättning av tillståndet som erhållits. Å andra sidan kan det vara avancerat, även för domstolar, att upprätta dessa samfälligheter.

6.4.2.1. Analys avseende markavvattningssamfälligheter

Markavvattningssamfälligheter kan särskilt användas när det gäller att skydda mot vatten, ex-empelvis genom bortledning av vatten eller att hålla undan vatten genom invallningar – så ett särskilt användningsområde skulle onekligen kunna finnas vad gäller att motverka uppkomst av översvämningar.

För att kunna inrätta en markavvattningssamfällighet krävs att det finns båtnad. Båtnaden räk-nas strikt efter monetära värden. Är det skydd mot översvämningar med mer sällan återkomst som avses kan åtminstone båtnaden vad gäller avkastningsvärdet ifrågasättas. I åtminstone om-råden där riskerna för återkommande översvämningar är mer påtagliga borde en skyddsåtgärd åtminstone avspegla sig i höjda fastighetsvärden.

Vid mer omfattande åtgärder, andra än anläggande av diken, behöver en deltagare få med sig minst hälften av de som ska delta för att den samfällda åtgärden ska bli av.

6.4.2.2. Analys avseende bevattningssamfälligheter

Bevattningssamfälligheters användande i de ändamål som här står i fokus torde vara främst vad gäller att hantera vattenbrist. En klar begränsning här är dock, som konstaterats, att endast verksamhetsutövare enligt miljöbalkens mening kan involveras. Å andra sidan kan icke fastig-hetsägare anslutas. Vidare är det bevattningsutövare som använder vatten ur samma recipient eller grundvattenområde som kan inkluderas.

Vad gäller gemensamma anläggningar för upptagande av vattnet finns regler som i allt väsentligt är desamma som väsentlighets- och opinionsvillkoret i AL. Dock är dessa regler inte tillämpliga vad gäller anslutning till samfällighet för själva vattenfördelningen – där är deltagandet tving-ande och domstolen fri att låta alla bevattningsutövare ingå i en samfällighet i ett område.

6.4.2.3. Analys avseende vattenregleringssamfälligheter

Vattenregleringssamfälligheter kan bildas för två kategorier av ändamål: för kraftuttag och för bevattning. Denna andra kategori kan användas för att leda vatten för att motverka vattenbrist. Precis som för bevattningssamfälligheter är denna typ av samfällighet renodlat avsedd för verk-samhetsutövare i miljöbalkens mening.

64

Som nämnts har det gjorts en klar uppdelning mellan vilka som kan delta i en samfällighet för kraftändamål och i en samfällighet för avledning för bevattning. Lagstiftaren har insett att beho-ven kan överlappa och bli motstridiga men det har inte setts möjligt att hantera i samma samfäl-lighet på grund av de vitt skilda intressena. För att lösa sådana problem, mellan vattenbrukare som å ena sidan vill magasinera vatten under växtsäsongen och vattenbrukare som å andra si-dan vill avleda vatten under samma period, kan möjligen vattenförbund ses som en mer lämplig arena.

Opinionsvillkoret för bildande av vattenregleringssamfälligheter är strikt enligt enkel majoritet.

6.4.2.4. Analys avseende vattenförbund

Vattenförbund avser att lösa vattenvårdsfrågor på ett ordnat sätt när inte andra typer av samfäl-ligheter täcker in behovet. Vattenförbund har därmed potential att hantera frågor om över-svämning och vattenbrist. Grunden till deltagande i vattenförbundet är enligt 2 § att man för det första fått rätt enligt miljöbalken eller likställd lagstiftning att inverka på vattenbeskaffenhet och/eller vattenförhållanden inom ett utpekat verksamhetsområde. Här kan man förstås direkt hänvända att det kan finnas en brist i att det finns en lång rad mindre aktörer, exempelvis en-skilda hushåll, som genom kumulativt användande har en stor påverkan på vattenbeskaffenhet och vattenförhållanden men som överhuvudtaget inte kan anslutas till ett vattenförbund. Sär-skilt gäller detta hushåll på landsbygden som inte ingår i kommunalt verksamhetsområde för vatten. Vidare finns vad gäller vattenförbund ingen anknytning till fastighetsägande. Miljöbal-kens fokus på miljöpåverkande verksamheter står istället fullt i fokus.

Det synes som att vattenförbund är en mer reglerad uppföljning av det tidigare konceptet vat-tenvårdsförbund där fokus aldrig varit vattenanvändningen som sådan utan vård av vattendrag etc. Därmed kan vattenförbund te sig som ett mindre lämpat instrument för att hantera potenti-ell vattenbrist, åtminstone vad gäller grundvattentäkter. Vattenförbund bildas ju enbart för yt-vattenhanteringen. Vattenförbund är dock väl lämpad som forum vad gäller vattenkvalité och därmed indirekt tillgången till vatten lämpat som dricksvatten. Varken förebyggande av över-svämningar eller vattenbrist synes stå i fokus vad gäller incitamentet till vattenförbundsinstitut-ionen. Därmed inte sagt att översvämningar och i mindre mån vattenbrist kan vara frågor som kan finna ett lämpligt forum tillsammans med de mer direkta vattenvårdsfrågorna. Att så också har kommit att ske framgår om man ex. läser information som Lyckebyåns vattenförbund skri-ver på sin hemsida (Steiner, 2018b). Som redan påpekats är också vattenförbund det forum som setts som lämpligt för att hantera motsättningar mellan bevattningsintressena och kraftintres-sena.

6.4.3. A

Av de olika typer av samfällighetsinstitutioner som svensk lagstiftning erbjuder är anläggnings-lagens regler om gemensamhetsanläggningar minst specialiserade vad gäller ändamål samt den enda typen av tillämpbar fastighetssamverkansform som erbjuder regler för samverkan vad gäller ändamål som inte inbegriper någon typ av vattenverksamhet. Anläggningslagens fokus är dock fastigheter, och andra aktörer än fastighetsägare, förutom reservatsinnehavare, ägare av byggnader på ofri grund och liknande, kan inte delta i en gemensamhetsanläggning. Markav-vattningssamfälligheter erbjuder större flexibilitet vad gäller anslutningsbara deltagare men är enbart inriktad på åtgärder som rör torrläggning och avvattning. Markavvattningssamfälligheter kan därmed vara lämpliga att använda för att förebygga översvämningsrisker. Övriga typer av samfälligheter avser tillståndshavare, verksamhetsutövare, och är inte öppna för fastighetsägare

65

att delta i. Bevattningssamfälligheter och vattenregleringssamfälligheter för bevattningsända-mål har det uttalade syftet att hantera vattenbrist, men där handlar det om större aktörer med miljöbalkstillstånd. Vattenförbund är ett forum, även det för större aktörer, för vattenfrågor som berör vattendrag, sjöar etc. och kan lämpliga för att förebygga översvämnings- och vattenbrist-problematik inom de verksamhetsområden som avses. Vattenregleringssamfälligheter för kraft-ändamål berör också vattenbristfrågor men kan endast fungera som spelplaner för kraftföreta-gens specialintressen.

Reglerna för de olika typerna av samfälligheter sammanfattas i och kan jämföras med Tabell 3 (se nedan). Vid jämförelse kan följande noteras:

- Gemensamhetsanläggning kan bildas för anläggningar, därmed är den inte tillämplig för att reglera skötsel och underhåll av naturliga vattendrag etc., där är lagen om vattenför-bund tillämplig. Gemensamhetsanläggning kan inte heller bildas för att markavvattna med diken eller ledning eller valla in, dämma etc. när det är utanför planlagt område el-ler VA-verksamhetsområde genom att exempelvis anlägga tillfälliga elel-ler permanenta skydd eller skyddsvallar. Dock kan viss dagvattenhantering om det avser någon form av avlopp och s.k. kompensationsdikning ingå i en gemensamhetsanläggning. Gemensam-hetsanläggning kan bildas för bevattningsanläggningar för ”vanliga” fastighetsägare, dvs. sådana som ej är bevattningsföretag med miljöbalkstillstånd, men inte för tillståndsin-nehavare.

- Endast anläggningslagens regler om gemensamhetsanläggning kan adressera problem avseende snabba massrörelser som skred, slamströmmar etc. Att det då är nästan enbart aktörer som kan definieras som fastighetsägare kan därmed utgöra ett reellt problem om inte aktörer som skulle kunna ge båtnad till ett företag inte kan anslutas.

- Alla de olika typerna av samfällighetsinstitutionerna ger möjlighet att ansluta tvångsvist. Däremot skiljer sig villkoren åt för när anslutning får ske.

- Förutom anläggningslagen har endast bestämmelserna om markavvattningssamfällig-heter ett båtnadsvillkor.

- Alla typer av samfälligheter har någon typ av väsentlighetsvillkor. Därmed kan vad som sagts om avvägningen av aktualitet som sagts om gemensamhetsanläggningar till viss del även anföras vad gäller de vattenrättsliga samfälligheterna och vattenförbunden (se avsnitt 6.4.1.2). Reglerna om markavvattningssamfällighet torde likna anläggningslagens väsentlighetsvillkor i störst utsträckning. Ett något högre ställt villkor anges i reglerna om bevattningssamfälligheter.

Alla de olika samfälligheternas regler ställer upp opinionsvillkor för anslutning förutom mar-kavvattningssamfälligheter för dikesändamål och rena bevattningssamfälligheter (endast för-delning av vatten). Opinionsvillkoret i anläggningslagen och lagen om vattenförbund anger att skälen att vara emot en sammanslutning ska värderas om de är beaktansvärda eller inte. Dessu-tom ska de helt bortses från ifall de allmänna intressena är synnerligen angelägna. Övriga sam-fällighetstyper uppställer ren majoritet som villkor. Opinionsvillkoret har ansetts som ett möjligt hinder mot att inrätta gemensamhetsanläggning för att utföra tidiga förebyggande åtgärder. Eftersom vattenförbund bildas för en betydligt bredare palett av ändamål än vad som gäller ge-mensamhetsanläggningar, nämligen olika typer av vattenvårdande åtgärder, borde ansvarsfrå-gan avseende force majeure utgöra ett mindre problem där. Översvämnings- och vattenbrist-problematik bör kunna betraktas som en delmängd av den verksamhet som vattenvårdande åtgärder kan utgöras av.

66

TABELL 3. JÄMFÖRANDE TABELLSAMMANSTÄLLNING ÖVER LAGREGLER GÄLLANDE GEMENSAMHETSANLÄGGNINGAR, VATTENRÄTTSLIGA SAMFÄLLIGHETER OCH VATTENFÖRBUND.

Gemensamhetsläggning enligt an-läggningslagen Markavvattningssam-fällighet Bevattningssam-fällighet Vattenregleringssam-fällighet för kraftän-damål Vattenregleringssam-fällighet för bevatt-ningsändamål Vattenför-bund Ändamål Alla utom ändamål

som kan bildas för övriga typer av sam-fälligheter

Diken, invallning, bort-ledning av vatten för torrläggning/avvattning utanför detaljplan/VA-verksamhetsområde (dock ej avlopp etc.)

Fördelning av vat-ten för bevattnings-företag, anläggning-ar för bevattning

Fördelning av vatten och strömfall för kraft-ändamål

Fördelning av vatten i vattendrag mellan be-vattningsföretag, (bort)ledande av vatten i vattendrag etc. för bevattning Vattenvård – rensning, reglering o. dyl. åtgär-der i vat-tendrag etc. Fastighetsägare

deltagare? ^{Ja, enbart, med vissa} smärre tillägg ^{Ja, även vissa andra} aktörer ^{Nej Endast ägare av ström-}falls-fastigheter och verksamhetsutövare Nej Nej Möjlighet till tvångsvis an-slutning? Ja Ja Ja Ja Ja Ja

Båtnadsvillkor? Ja, ingående

fastig-heters värden räknas ^{Ja, endast monetära} värden räknas ^{Nej Nej Nej Nej}

Väsentlighets-villkor?

Ja, dock dispositivt Ja (”nytta av att delta”) Avgörs av domstol (”särskilda skäl”)

Ja (”nytta av att delta”) Avgörs av domstol (”stadigvarande fördel”) Ja (betrak-tas både från allmän och enskild synpunkt) Opinionsvill-kor?

Ja, fast skälen värde-ras

Nej om synnerligen angeläget

Endast diken – nej Övriga åtgärder – ja, majoritet krävs

Endast fördelning av vatten – nej Anläggning för be-vattning – ja, majo-ritet krävs

Ja, majoritet krävs Ja, majoritet krävs Ja, fast skä-len värde-ras Nej om synnerligen angeläget

67

6.5. D

Anläggningslagen ger alltså de mest flexibla reglerna vad gäller möjligheter för fastighetsägare att samverka med lagstöd. När det gäller åtgärder för skydd mot de klimatskador som här stude-ras ger anläggningslagen stöd till samverkan kring alla typer av stadigvarande anläggningar som fastighetsägare kan behöva exkl. vissa markavvattningsåtgärder som syftar till att avvattna mark i torrläggningssyfte. Vilka typer av samfälligheter som är tillämpliga vid skydd mot de olika klimateffekterna sammanfattas i Tabell 4 nedan. För att hantera markavvattnings- och torrläggningsåtgärder är man istället hänvisad till markavvattningssamfälligheter enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I markavvattningssamfälligheter kan, till skillnad mot de andra vattenrättsliga samfälligheterna och vattenförbunden, fastighetsägare ingå. Dock krävs det ett miljöbalkstillstånd för att initiera markavvattningssamfälligheten. Å andra sidan kan inte kommuner och de flesta typer av andra större verksamheter utan fastig-hetsanknytning ingå i gemensamhetsanläggningar, vilket de alltså kan i markavvattningssamfäl-ligheter, där kan ex. kommuner i egenskap av VA-huvudman för ett verksamhetsområde ingå. Gemensamhetsanläggningar kan som sagt bildas för anläggningar, av stadigvarande betydelse. Icke-fysiska skyddsåtgärder, dvs. åtgärder som inte är kopplade till utförande eller underhåll av en fysisk anläggning, ryms inte inom denna samverkansinstitution. De vattenrättsliga samfällig-heterna som avser bevattning har däremot möjligt att reglera själva vattenfördelningen och vat-tenförbund kan avse en lång rad olika underhålls- och planeringsåtgärder som avser naturliga vattendrag och sjöar. I dessa typer av sammanslutningar kan dock inte fastighetsägare anslutas.

TABELL 4. SAMMANFATTANDE TABELL SOM REDOVISAR VILKA SAMVERKANSINSTITUTIONER SOM ÄR TILLÄMPBARA FÖR FÖREBYGGANDE AV VILKA KLIMATSKADOR.

Tillämpbar? (Ja/Nej) Jorddomine-rade mass-rörelser Vattendomi-nerade mass-rörelser Översvämningar Vattenbrist

Gemensamhetsläggning enligt an-läggningslagen

Ja Ja Nej, om

torrlägg-ning/verksamhet enligt MB

Ja, för flesta typer av ”vanligt” av-loppsdagvatten Ja, om ej tillstånds-pliktig verksamhet

Markavvattningssam-fällighet ^{Nej Nej Ja Nej}

Bevattningssamfällig-het ^{Nej Nej Nej Ja}

Vattenregleringssam-fällighet för kraftän-damål

Nej Nej Nej Nej

Vattenregleringssam-fällighet för bevatt-ningssamfällighet

Nej Nej Nej Ja

Vattenförbund Nej Nej Ja Ja

För fastighetsägare i gemen är det alltså gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen och markavvattningssamfällighet enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som är de typer av samfälligheter som är av intresse som samverkansinstitutioner för dessa skyddsåtgärder. Ansökningsförfarandet mellan de två olika typerna av samfälligheter skiljer sig

68

åt stort. Gemensamhetsanläggning ansöks hos lantmäterimyndigheten som därefter har ett om-fattande ansvar att utreda förutsättningarna för en sådan ansökan och leda förhandlingar mellan berörda fastighetsägare. Markavvattningssamfälligheter kommer dock till stånd genom att ett markavvattningstillstånd först sökts, dvs. ett domstolsförfarande. En markägare kan dock på grund av budgetrestriktioner vara beroende av att andra deltar i ett företag innan det överhu-vudtaget finns incitament att lämna in en ansökan om tillstånd till markavvattningsföretaget. En domstol har inte det utredande ansvaret som en lantmäterimyndighet har utan är bunden att agera och döma utifrån de yrkanden som ställs. Det ställer mycket högre krav på ett profession-ellt agerande från presumtiva deltagare i ett markavvattningsföretag jämfört med vad som är fallet i en lantmäteriförrättning. Behovet av advokater och rättshjälp torde vara större i en mar-kavvattningsförhandling jämfört med en lantmäteriförrättning. Det kan därmed bli en högre tröskel att få till stånd gemensamma markavvattningsföretag jämfört med vid en lantmäteriför-rättning för fastighetsägare som har högre budgetrestriktioner.

69

7. FASTIGHETSRÄTTSLIGA SAMVERKANSLÖSNINGAR I

PRAK-TIKEN

Vi har konstaterat att det är gemensamhetsanläggningar som är den typ av samverkansinstitut-ion som är användbar för fastighetsägare vid de flesta typer av skyddsåtgärder som här är aktu-ella att studera. För att få en bild över hur gemensamhetsanläggningsinstitutet används i prakti-ken för att kunna samverka om skydd mot klimathändelser ska ett första avsnitt översiktligt presentera exempel på några anläggningsförrättningar. När det gäller skydd mot översvämning (från vattenområden) har markavvattningssamfällighet betydelse. Dessa nybildas dock i mycket liten utsträckning. Ett par sentida exempel ska dock presenteras i kortare fallstudier i efterföl-jande avsnitt.