TIGHETSÄGARE
8.3. F ASTIGHETSRÄTTSLIGA SAMVERKANSMÖJLIGHETER
fastighetsägaren kan anses vara den som bör ha ansvaret men däremot kan det alltså saknas rätt förutsättningar pga. olika förhandlingskostnader. De samverkansinstitutioner som finns kan, som vi kommer att se, inte fullt lösa den problematiken. Det offentliga bör därför åtminstone planera men även styra det förebyggande arbetet.
I dagsläget finns det goda möjligheter till styrning vid detaljplaneläggning och särskilt vid ny bebyggelse. Behoven av att skydda befintlig bebyggelse är dock omfattande. Den främsta möjlig-heten till styrmedel som här identifierats är de kommunala planläggningsinstituten i plan- och bygglagen, särskilt detaljplaneläggningsinstitutet. Det finns inget som hindrar kommuner från att planlägga befintlig bebyggelse just utifrån befintliga förhållanden. Enligt 4 kap. 2 § andra punkten PBL ska detaljplaneläggning ske om ”en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang med hänsyn till den fysiska miljö som åtgärden ska genomföras i, till åtgärdens karaktär eller omfattning eller till förhållandena i övrigt”. Skyddsåtgärder syftar just till att trygga eller bevara bebyggelse varför det i sak inte borde fin-nas något hinder mot att genom detaljplanera just med syftet att skapa skyddsåtgärder för be-fintlig bebyggelse. Det har dock framkommit att många kommuner saknar egen kompetens på dessa områden. En ansträngd ekonomisk situation gör det inte heller enkelt att prioritera detta.
8.3. F
ASTIGHETSRÄTTSLIGA SAMVERKANSMÖJLIGHETERVi avser här att diskutera hur samverkan kan ske inom ramen för svensk fastighetsrättslig lag-stiftning gällande skydd mot de klimateffekter som här diskuteras, främst utifrån fallstudierna.
8.3.1. J
ORDDOMINERADE SNABBA MASSRÖRELSERFallstudien avseende skredproblematiken i Göta älvdalen sätter ljuset på ett problem som kan vara lätt att förbigå – nämligen att ett hot om klimatskada kan vara en liten risk för den fastighet som är direkt drabbad men ha långt större verkningar för andra i en omgivning.
I fallstudien om Göta älvdalen uppställdes ett fiktivt exempel med en obebyggd lantbruksfastig-het som har en brant slänt med skredrisk intill ett älv-område. En sådan lantbruksfastiglantbruksfastig-het har troligen ett högst begränsat ekonomiskt intresse (båtnad) av att delta i en skyddsåtgärd, särskilt om det handlar om en omfattande eller kostsam åtgärd, emedan kommunikationsintressen som använder älven och städer och bebyggelseområden nerströms skredet kan ha ett stort ekono-miskt intresse av att utföra skyddsåtgärder. För dessa intressen kan det finnas omfattande eko-nomiska incitament att förebygga skador istället för att åtgärda efter att en skada inträffat. Vi har sett att det torde vara svårt att påtvinga en markägare för en pågående markanvändning tidigt förebyggande åtgärder. Därav bör en förhandlingssituation uppstå mellan markägaren å ena sidan och kommunikations- och bebyggelseintressena å andra sidan, pga. att de sistnämnda intressena vill komma åt mark för att utföra åtgärder. Markägaren har således den initiala rätten till marken medan kommunikations- och bebyggelseintressena har de lägsta budgetrestriktion-erna, vilket gör att dessa intressen har möjlighet att betala just vad som ger båtnad gällande det skydd de behöver. Enligt vad som framkommit borde det ekonomiska incitamentet att utföra skyddsåtgärder istället för att åtgärda i efterhand vara mycket stort.
I exemplet med Agnesbergsskredet såg vi att tre typer av intressen var aktuella som betalande för skyddsåtgärder, statliga myndigheter inkl. Sjöfartsverket, ett kraftverksintresse och en kommun som förestod bebyggelseintresset inkl. VA-huvudman som ansvarig för dricksvattenin-taget i älven. Den enskilda drabbade fastighetsägaren var alltså inte alls här övervägd som del-betalande. Den statliga utredningen bedömde att kostnaderna skulle bäras av de som hade nytta
81
av åtgärderna vilket till största andelen bedömdes vara kraftverksintresset och det statliga Sjö-fartsverket. Trots att det i Agnesbergsfallet jämfört med det fiktiva exemplet med lantbrukstigheten handlade om en industrifastighet med högre värde ansågs alltså inte den enskilda fas-tigheten överhuvudtaget som kostnadsansvarig för några av de förebyggande åtgärderna. Detta trots att stranden till fastigheten tillgodogjordes stabiliserande åtgärder. Det kan därvid konsta-teras att detta följer vad som konstaterats om ansvarsfrågan i den juridiska exposén.
I fallet med Agnesbergsskredet kunde åtminstone de flesta parter enas om en kostnadsfördel-ning för åtgärderna. Dessa parter hade ett gemensamt intresse av att skydda älven mot kom-mande skred som negativt påverkar sjöfartens och de allmänna kommunikationernas intressen (härefter kallat kommunikationsintressena) samt kommunens intressen som består dels i att skydda dricksvattenintaget (dvs. som VA-huvudman) och dels att skydda bebyggelse vid skred-området men även nerströms. Kommunen kan därför anses förestå ett stort antal olika fastig-hetsägare med varierande nytta av åtgärden. Bland dessa fastigfastig-hetsägare kan även finnas såd-ana som var för sig kan ha liten nytta av en skredåtgärd men som kumulativt har en stor nytta. Kommunens intresse samt kommunikationsintressena kan därmed ha ett betydande ekono-miskt incitament att vidta förebyggande åtgärder i en omfattning som vida överstiger en enskild fastighetsägares incitament. Och kan de då agera gemensamt har de stora möjligheter att kom-pensera markägaren för intrång för att utföra skydd mot skred eller ras. De bör alltså dels ha intresse av att agera gemensamt men också intresse av att bevaka sina intressen var för sig så att ingen betalar mer än vad som är värt för den egna parten.
I fallet med Agnesbergsskredet var de skyddsåtgärdsintresserade förhållandevis få. Är det ett större antal intressenter inblandande, exempelvis genom en passiv kommun eller ett större skredområde, ökar risken för svåröverstigliga förhandlingskostnader, snålskjuts etc. parterna emellan. Därmed uppstår behovet av spelregler. Vill man då försöka använda gemensamhetsan-läggningsinstitutet uppstår problemet att många av de parter som här är intresserade av skyddsåtgärderna svårligen låter sig definieras som fastigheter, varför gemensamhetsanlägg-ningsinstitutionen mer eller mindre direkt faller bort som alternativ. Inte heller kan någon av de vattenrättsliga samfällighetsinstitutionerna användas då skredåtgärder varken avser att av-vattna eller beav-vattna vatten.
Som en något mer närliggande möjlighet ter sig möjligen vattenförbundsinstitutionen. Skred och ras som sker mot vattendrag har den egenheten att de ofta börjar på land (men inte alltid, som exemplet med Agnebergsskredet visar) men slutar i vattnet. Vattenförbund har enligt lagstift-ningen en ganska öppen palett att utgå från vad gäller vattenvårdande åtgärder som främjar ändamålsenligt utnyttjande av vatten. Även om lagstiftarens mening, när institutionen avseende vattenförbund inrättades, inte torde ha avsett skred- och rasåtgärder i första hand finns det en öppning att teoretiskt sett använda vattenförbund som en arena för samarbete runt frågor så länge de har någon anknytning till vattenvård. När det gäller medlemskapet i ett vattenförbund stipulerar lagen att i första hand så är det sådana som har fått miljöbalksmässig rätt att inverka på vattenbeskaffenheten och vattenförhållanden som ska vara medlemmar, inte sådana vars intresse enbart består i att skydda ett vattendrag el. dyl. från påverkan utifrån. Kommuner kan dock göras till medlemmar i vilket fall som helst och många typer av intressenter påverkar även vattenförhållanden eller vattenbeskaffenhet på annat sätt, ex. utövare av fartygstrafik och VA-huvudmän. Avser ett bildande av vattenförbund endast skydd mot skred eller ras borde dock konstruktionen i bästa fall bli krystad och i värsta fall ej möjlig att genomföra pga. laghinder och/eller motstående opinion. Dock medför ju uppförandet av skyddande anläggningar i
släntfo-82
ter i de flesta fallen till att de klassas som vattenanläggningar och att utförarna därmed blir klas-sade som vattenverksamhetsutövare – detta kan tala för att det skulle kunna gå att använda vat-tenförbundsinstitutionen som spelplan för samverkan. En lösning med vattenförbund torde dock bäst lämpa sig när det finns behov av en rad andra, mer närliggande lagstiftarens ur-sprungliga mening – i sådana fall bör skred- och rasåtgärder kunna diskuteras i ett sådant fo-rum.
Tillämpningen med vattenförbund blir möjlig just på grund av skredriskens nära samband till vattendraget. Hade det exempelvis handlat om ett ras på land som inte påverkade något vatten-drag eller någon sjö hade det varit ett högst lokalt problem och där blir inte vattenförbundsin-stitutionen tillämplig överhuvudtaget. Dock hade kretsen berörda antagligen blivit mycket mer begränsad. Utgångspunkten för förhandlingssituationen kan dock bli samma som ovan, exem-pelvis ett ras som hotar en allmän väg.
Ovan har vi diskuterat hur samverkanslösningar kan gå till när den drabbade markägaren själv har låga incitament att agera. I fall där markägaren däremot har höga incitament att agera borde gemensamhetsanläggningsinstitutionen vara enklare att nyttja. Då finns det ju åtminstone en fastighet som kan ha båtnad och väsentlig nytta av att få en gemensamhetsanläggning inrättad. Svårigheten kvarstår dock om samverkan även syftar till att få in andra, ej fastighetsanknutna, aktörer i samverkansspelet. Då passar oftast inte gemensamhetsanläggningsinstitutionen som spelplan och i den andra föreslagna institutionen – vattenförbund – kan ju i allmänhet inte en-skilda fastighetsägare vara deltagare. Nuvarande fastighetsrättslig lagstiftning ger föga svar på denna problematik. Finns behovet skulle lagändring kunna ske så att fastighetsägare, eller i varje fall sammanslutningar av fastighetsägare, kan ingå i vattenförbund eller att särskild lag-stiftning för ”skredförbund” inrättas liknande som finns för vattenförbund.
8.3.2. V
ATTENDOMINERADE SNABBA MASSRÖRELSERFallstudien med slamströmmen i Åre belyser problematiken när en snabb massrörelse drabbar ett mindre vattendrag. Skadorna kan visserligen beröra ett mindre område geografiskt men ändå medföra stora kostnader på grund av höga lokaliserade fastighetsvärden. I detta fall upp-stod slamströmmen på kalfjället, på fastigheter med låga värden som inte påverkas nämnvärt av slamströmmen men som sedan ackumuleras i skadepåverkan på sin väg ner mot samhället där skadan också medför större förluster pga. högre mark- och fastighetsvärden. Även här uppstår problemet att fastighetsägaren knappast är intresserad av att skydda sin egen fastighet mot slamströmmar, där är det ju en normal del av naturförhållandena, medan fastigheter ”ner-ströms” har stort intresse att skyddas.
I just fallet med Åre tog kommunen på sig, troligen utifrån gamla åtagande i form av att man tidigare utfört kanal- och dammkonstruktioner som visat sig otillräckliga, i stort sett hela kost-naden för skyddsåtgärden, som även innefattade återställning efter slamströmmen. I annat fall, givet att kommunen hade varit passiv aktör, hade förhandlingssituationen sett ut som ovan, med en markägare där problemet uppstår med låga incitament att utföra skyddsåtgärder och ett be-byggelseintresse med stora incitament att försöka förhandla sig till markåtkomst för att utföra åtgärder. I detta fall bör det, till skillnad från ovan, finnas större möjligheter att inrätta gemen-samhetsanläggning och använda sig av anläggningsförrättning för att nå sitt mål, både vad gäller markinlösen och samverkan.
83
Inga större skillnader i samverkansutförande uppstår om den markägare själv, på vars mark slamströmmen uppkommer, har incitament att delta i en samverkan om skyddsåtgärder även om förhandlingssituationen förstås blir annorlunda.
Man kan också tänka sig att den på vars fastighet slamströmmen uppkommer har höga incita-ment att utföra skyddsåtgärder men att andra fastigheter som drabbas av slamströmmen inte är intresserade av att delta, det kan exempelvis handla om obebyggda fastigheter med låga värden. Gemensamhetsanläggningsinstitutionen är även där den väg som svensk fastighetsrätt erbjuder även om det i sådant fall torde vara svårt att få fastigheter med låga värden att delta pga. liten väsentlig nytta av mer omfattande skyddsåtgärder.
8.3.3. Ö
VERSVÄMNINGARÖversvämningar tenderar att ha en omfattande geografisk påverkan och det kan vara mycket mer diffust att säga varifrån översvämningen härrör. I exemplet med Arvika och den översväm-ning som skedde i Byälven-området ser vi att översvämöversväm-ningen drabbade höga fastighetsvärden och viktiga samhällsfunktioner hårt. För att minska risken för kommande översvämningar ville Arvika kommun bygga invallning utanför staden, huvudsakligen på några lantbruksfastigheter (vilket de också gjorde). Skyddsvallarnas nytta tillföll i huvudsak fastigheter långt ifrån vallarna medan de fastigheter där vallarna byggdes fick en ytterst liten, i viss mån till och med negativ, nytta av åtgärderna. Därmed uppstår samma förhandlingssituation som ovan, med en betal-ningsvillig och mycket intresserad stad och en (eller några) markägare med de initiala rättighet-erna. I detta fall betalade Arvika kommun för åtgärderna, dvs. intresset av de samhällsviktiga funktionerna genom skattesedeln. Samverkan i ett sådant fall hade annars möjligen fått skötas genom markavvattningssamfällighetsinstitutionen eftersom invallning faller inom markavvatt-ningsdefinitionen. Markavvattningssamfälligheter har den fördelen att andra än fastighetsägare, exempelvis en kommun, kan vara deltagare. Ansökan om en sådan vattenrättslig samfällighet hade någon part behövt initiera genom en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. I dom-stolsprövningen hade opinionsprövning blivit aktuell eftersom företaget handlar om invallning och inte dikning endast. För att då få igenom bildande av samfälligheten behöver initiativtagaren själv eller tillsammans med andra kunna tillgodogöra sig minst halva nyttan av företaget själva för att samfälligheten skulle kunna komma till stånd, dvs. en minoritet kan tvingas med. Att markavvattningssamfälligheter har använts för invallningsföretag, dock i mycket mindre skala, visar exemplet från Hammarsjön i avsnitt 7.2.3.
Har den markägare som ska upplåta mark för en översvämningsskyddande åtgärd själv båtnad av åtgärden är markavvattningssamfällighet fortfarande ett lämpligt instrument för samverkan mellan fler parter även om förhandlingssituationen blir annorlunda. Invallningsföretaget vid Hammarsjön är ett exempel på en sådan situation.
Det ska också nämnas att i vissa fall, om det exempelvis handlar om kompensationsdikning, så är gemensamhetsanläggningsinstitutionen tillämplig. I det fallet uppstår samma problem som ovan nämnts om ej fastighetsanknutna parter har intresse av att ingå i den fastighetsrättsliga samver-kan.
8.3.4. V
ATTENBRISTVattenbrist kan uppstå dels av att nederbörden inte är tillräckliga, dels av att vatten används mer än förut eller en kombination av båda. Ökar vattenanvändandet kan det vara lätt att peka ut vem som är ansvarig till uppkommen vattenbrist, ex. hushållen – de är då oftast även de som
84
drabbas av vattenbristen. (Ett liknande resonemang kan även föras vad gäller skred, översväm-ningar etc. – de som mest drabbas av klimatskadorna är ju just de som använder marken och genom sitt aktiva handlande lokaliserar fastighetsvärden till den mark som hotas av klimatska-dorna.) Den plats där vattenbristen uppstår är dock just på de ställen där vattenuttaget vanligt-vis hämtas; i kommunala eller samfällda vattentäkter eller från privata brunnar eller andra vat-tenkällor.
På Öland, precis som man gjorde i Arvika och Åre, tog kommunen, eller i det här fallet kommu-nerna, ett stort åtagande för att ordna vattenfrågan, även där de själva inte är vattenhuvudmän, som vad gäller lantbruksföretagen. Kommunallagen stipulerar visserligen att ingen kommunin-nevånare ska särbehandlas men här får det uppfattas att kommunerna gjorde ett åtagande som gällde alla lantbruksföretagen. Den akuta situationen som uppstod kan även ha uppfattats som ett särskilt skäl i sig att gå in och leverera vatten till alla. Dessutom finns nödvattenbestämmel-serna som ger kommunen ett mandat och ansvar att gå in i sådana här situationer. Det som dock är mer intressant i det här sammanhanget är de åtgärder som vidtogs i efterhand som kan ses som förebyggande vid framtida vattenbrist. Dessa insatser avsåg att säkra framtida vattentill-gång i de kommunala vattennäten och inbegrep alltså inte ej anslutna lantbruksfastigheter. I exemplet med gemensamhetsanläggningar för bevattningsändamål (se avsnitt 7.1) ser vi hur Gotlands kommun, en annan region som är känslig för vattenbrist, låter lantbruksfastigheter köpa vatten från det kommunala avloppsnätet efter att det renats och letts fram till dem genom kommunens försorg och finansiering.
Det faller sig naturligt att kommuner, pga. deras huvudmannaansvar, tar långtgående ansvar för dricksvattenförsörjningen inom sina respektive vattenverksamhetsområden. För fastigheter som ej är anslutna till sådana verksamhetsområden faller det dock på eget ansvar att ordna vat-tenfrågan. De kan då välja mellan flera olika samverkansinstitutioner för att samverka; vi har sett att gemensamhetsanläggningar har använts som lämpar sig vid samverkan mellan vanliga fastighetsägare. Sedan finns också de vattenrättsliga samfälligheterna som avser bevattningsän-damål som dock är specialanpassade för utövare av vattenverksamhet med tillstånd enligt mil-jöbalkslagstiftning. Liknande problem som vid skredproblematiken, att det finns behov att an-sluta ej fastighetsanknutna aktörer till en gemensam anläggning torde här knappast bli ett pro-blem här eftersom vattenanvändningen i allmänhet kan knytas till just fastigheter och inte andra ej fastighetsanknutna aktörer.
Däremot skulle teoretiskt sett konkurrens kunna uppstå om samma vattenresurs mellan exem-pelvis ej kommunalt anslutna fastigheter och en VA-huvudman. I sådana fall uppstår en konkur-renssituation mellan två parter eller intressen som varken kan lösas inom en gemensamhetsan-läggning, en vattenrättslig samfällighet eller ett vattenförbund. En VA-huvudman har i sådana fall troligen ett vattenuttagstillstånd medan enskilda privata fastighetsägare har möjlighet att ta ut vatten endast baserat på sin fastighetsanknutna vattenrådighet. Eftersom en VA-huvudman i sådant fall klassas som vattenverksamhetsutövare i miljöbalkens mening torde det högre ansva-ret som därmed följer leda till att kommunen som VA-huvudman bör vara den som ska söka lösningar för att komma till rätta med sinande vatten, åtminstone om det går att påvisa kausali-tet.
Trots det saknas det samverkansinstitutioner i sådant läge eftersom de vattenrättsliga samfäl-ligheterna för bevattningsändamål förutom möjligen vattenförbunden är stängda för medlem-skap som ej är verksamhetsutövare i miljölagstiftningens mening. (Möjligen kan
gemensam-85
hetsanläggningar användas som instrument om VA-huvudmannen exempelvis kan represente-ras genom en reningsverksfastighet eller liknande.)
Å andra sidan har då kommunen möjlighet och rätt att enligt 9 kap. 10 § andra stycket MB (se avsnitt 0) kräva att privata fastighetsägare söker tillstånd till vattenanvändning i sådana fall. I så fall kan det öppnas lämpliga arenor för samverkan bland de vattenrättsliga samfälligheterna som avser bevattning eller vattenförbund om det avser ytvatten. En grupp av privata ej kommu-nalt anslutna fastighetsägare skulle även sinsemellan kunna organisera sig i en gemensamhets-anläggning tillika samfällighetsförening som å sin tur går in som part i en vattenrättslig samfäl-lighet eller vattenförbund. Gäller frågan användandet av ytvatten istället för grundvatten är vat-tenförbund en möjlig väg att gå även utan miljöbalkstillstånd – vatvat-tenförbund erbjuder även medlemskap till andra av betydelse för vattenverksamheten och där skulle ju en sammanslut-ning av privata dricksvattenintressen kunna vara lämpade att ingå.
Dock ska påpekas att vattenbrist i många fall drabbar stora områden varvid bevattningssamfäl-ligheter knappast blir användbara eftersom de inriktar sig på lokala förhållanden. Kanske det skulle kunna ordnas genom att lagstifta om särskilda grundvattenförbund, om det inte ska anses vara ett helt och hållet ansvar som ligger på kommun och region att ordna.