Fastighetsägaransvar och fastighetssamverkan avseende förebyggande av skador från extrema nederbördsvariationer

i

EXAMENSARBETE SAMHÄLLSBYGGNAD FASTIGHETSVETENSKAP AVANCERAD NIVÅ, 30 HP STOCKHOLM,

SVERIGE 2020

Fastighetsägaransvar och fastighetssamverkan

avseende förebyggande av skador från extrema

nederbördsvariationer

Isak Ståhle

KTH

INSTITUTIONEN FÖR FASTIGHETER OCH BYGGANDE

ii

EPARTMENT OF REAL ESTATE

Master of Science thesis

Title Author(s) Department TRITA number Supervisor Keywords

Real property owner liability and collaboration regarding damage prevention due to extreme precipitation variations

Isak Ståhle

Architecture and the Built environment TRITA-ABE-MBT-20358

Peter Ekbäck

Real property owner liability, real property collaboration, joint facilities, climate protection of real property

Abstract

Expectations due to more frequent occurrences of extreme weather puts the light on what liability real property owners may have to properly defend their property from the effects of extreme weather inci- dents and how property owners can collaborate with others to make joint arrangements to protect prop- erty. The climate effects due to extreme weather occurrences that are affecting real property are identi- fied as rapid slope moments (landslides, mudflows etc.), floods and water scarcity (droughts). A broad panoply of arrangements can be used to protect for these climate effects, mainly it can be done through either adding a protecting facility or through avoid exposing property value by simply removing buildings or other facilities that are in the risk of taking damage or by planning or governance avoid those facilities in the risk zone of being exposed are built or are getting another land use that is more sensitive for nega- tive influence from the climate effects.

Climate change puts the real property owner in the option of choosing between mainly three types of actions: to not take any action at all (laissez-fair), to mitigate ongoing changes or to take pre-emptive ac- tions in an earlier stage. The real property owner is fore-mostly making the choice depending on the property value, budget restrictions and how well the owner is informed. If there are incitements – but budget restrictions hinder a protective arrangement to be taken or if the economy of scale makes a joint arrangement of damage protection advantageous – the need arises for some sort of a collaborative playing field with sets of corporate rules for negotiations etc. Institutions regulated in real property law – differ- ent types of joint property units or associations – could provide such playing fields.

Since, from a socio-economic viewpoint, it will be more beneficial to do pre-emptive arrangements in most cases, the question of whether a real property owner can be imposed with liability to take preven- tive actions in order to protect its property from climate damages arises as well as what kind of institu- tions, Swedish real property regulations offer suitable for real property collaboration for such arrange- ments. It is determined that strict liability in those matters cannot be imposed for properties with ongoing land use. In some cases, liability can be imposed to a lesser extent if the land use is about to change, espe- cially in case land is being built, or if certain activities deemed as noxious in environmental legislation are being operated. The most far-reaching road to impose liability on real property owners is by communal planning of the built environment whereby municipalities through the Swedish Built Environment act (plan- och bygglagen) can oblige real property owners to conduct certain arrangements. At the other hand, there is no obligation for the public to undertake any pre-emptive arrangements on anybody´s real property or instead of a real property owner. The public has instead a general obligation to inform, plan and at certain occasions to supervise situations regarding climate change.

Four case studies illuminate specific problems which emerge in dealing with soil-dominated rapid slope movements (landslides), water-dominated rapid slope movements, floods and water scarcity. The case studies cover landslides in the Göta Älvdal, mudflows in Åre, floods in the watershed area of Byälven in Värmland and water scarcity in Öland. The case studies shed light on which pre-emptive arrangements have been achieved in each case and which party have been initiating and financing the arrangements.

In many cases, municipalities and other public actors are, due to historic and other reasons, anticipated to carry out pre-emptive arrangements, which can lead to private real property owners being unwilling to participate in arrangements even though an economic advantage could be ascertained. Proactive use of zoning plans may contribute to the achievement of pre-emptive arrangements and collaborations for the benefit thereof in such cases.

iii

In most cases, Swedish real property legislation offers good opportunities for real property owners for collaborating within a joint property setting. Joint facilities are by far providing the most flexible solution for this but which has mainly two limitations to be aware of. Firstly, only parties definable as real property owners and a few other, but similar, types of parties can be participators, effectively preventing others with no duly association to property ownership to join. This problem is not always foreseeable; in certain cases, such parties’ involvement can be determinant for establishing a certain protective facility or ar- rangement. Secondly, a joint facility can only be ordered for permanent facilities and cannot be used for non-physical arrangements either for several cases of drainage and water irrigation. Water federations (vattenförbund) can prove useful as a suitable form of collaboration in cases of non-physical arrange- ments. When it comes to drainage, joint drainage associations (markavvattningssamfällighet) are useful since both real property owners and operators with no real property connections can participate in such associations. Examples from relevant cadastral procedures and procedures in court prove that joint facili- ties, as well as joint drainage associations, have been used to achieve protective arrangements regarding climate effects or comparison purposes. Regarding irrigation and water use, municipalities have in case of water scarcity the legal ability to command real property owners that in normal cases have no obligation to seek permission to draw water, to apply for water catchment permission. In such cases, besides the form of joint facility, a possibility to collaborate through a joint association for irrigation use is presented.

iv

Examensarbete

Titel Författare Institution TRITA nummer Handledare Nyckelord

Fastighetsägaransvar och fastighetssamverkan avseende förebyggande av skador från extrema nederbördsvariationer

Isak Ståhle

Arkitektur och samhällsbyggnad TRITA-ABE-MBT-20358 Peter Ekbäck

Fastighetsägares ansvar, fastighetssamverkan, klimatåtgärder, gemensamhetsan- läggning, samfällighet

Sammanfattning

Förväntningar om frekventare extremväderhändelser sätter ljuset på vilket ansvar fastighetsägare har att skydda sig mot effekter från extremväder och hur de kan samverka om skyddsåtgärder, särskilt vad gäller skydd mot skador som beror på extremt stora eller extremt små nederbörd. Snabba massrörelser som skred, ras och slamströmmar, översvämningar och vattenbrist eller torka identifieras som de effekter av extrema nederbördsvariationer som påverkar fastigheter. En rad åtgärder kan vidtas för att skydda mot klimateffekterna, huvudsakligen kan det göras genom att antingen tillföra en skyddsanläggning eller att undvika att fastighetsvärden utsätts genom att helt enkelt ta bort byggnader och andra anläggningar som är känsliga för klimateffekterna eller genom planering eller styrning undvika att fastigheter som kan bli utsatta bebyggs eller får en ändrad markanvändning som är känsligare för negativ påverkan från klimatef- fekterna.

Klimatförändringar stället fastighetsägaren inför valet mellan att inte alls skydda sin fastighet, att utföra åtgärder som dämpar en pågående påverkan eller att förebygga i ett tidigt skede. Fastighetsägaren väljer främst utifrån fastighetsvärde, budgetrestriktioner och hur välinformerad den. Finns incitamentet – men budgetrestriktioner hindrar att skyddsåtgärden utförs, eller om det finns skalfördelar av att fler samsas om skyddsåtgärder – uppstår behov av någon form av spelplan för samverkan med gemensamma regler för förhandlingar etc. Fastighetsrättsliga institutioner – olika typer av fastighetssamfälligheter – kan er- bjuda sådana spelplaner.

Eftersom det ofta är samhällsekonomiskt mer fördelaktigt att ett tidigt förebyggande sker undersöks frå- gan huruvida fastighetsägaren kan beläggas med ansvar för att skydda sin fastighet för att förebygga kli- matskadorna samt vilka institutioner som svensk fastighetsrätt erbjuder som kan vara lämpliga samver- kansformer för fastighetssamarbete. Studien visar att ett strikt ansvar för fastighetsägaren att vidta åtgär- der inte kan påvisas vid pågående markanvändning samt att ansvar i mindre mån kan utkrävas vid sär- skild verksamhetsutövning och vid förändrad markanvändning, särskilt nybyggnation. Genom kommunal planering kan planmyndigheten påtvinga fastighetsägare att utföra skyddsåtgärder eller skyddsanlägg- ningar. Å andra sidan har inte det offentliga någon skyldighet att vidta förebyggande åtgärder på fastig- hetsägarens mark. Det offentliga har istället generellt skyldigheten att informera, planera och i något fall att övervaka.

Fyra fallstudier belyser specifika problem som uppkommer vid jorddominerade snabba massrörelser (skred), vattendominerade snabba massrörelser (slamströmmar), översvämningar och vattenbrist. Fall- studierna behandlar skred i Göta älvdalen, slamströmmar vid Åre, översvämningar i Byälvens avrinnings- område i Värmland och vattenbrist i Öland. Fallstudierna belyser vilka förebyggande åtgärder som utförts i respektive fall och vem som initierat åtgärder och finansierat dem.

Det finns förväntningar om att det är kommuner eller andra offentliga aktörer som ska agera och utföra skydd mot förväntade klimateffekter, vilket i vissa fall, om inte ofta, har gjorts. Därmed kan fastighetsä- gare vara ovilliga att delta i skyddsåtgärder för sina fastigheter även om det skulle finnas ekonomisk båt- nad därtill. Det diskuteras om detaljplaneinstitutet skulle kunna bidra till att skyddsåtgärder och samver- kan om förebyggande skydd i sådana fall ändå utförs.

Svensk fastighetsrättslig lagstiftning erbjuder i de allra flesta fall goda möjligheter för fastighetsägare att kunna samverka inom ramen för en fastighetsrättslig institution. Det konstateras att gemensamhetsan- läggningsinstitutionen är den mest flexibla som dock har i huvudsak två begränsningar som här gör sig aktuella. För det första kan i huvudsak endast fastighetsägare vara deltagare i en gemensamhetsanlägg- ning vilket hindrar sådana parter som ej har fastighetsanknytning att delta. I vissa fall kan sådana parters intresse vara av avgörande betydelse för att en skyddsanläggning kan inrättas. För det andra är gemen-

v

samhetsanläggningar förbehållet just (stadigvarande) anläggningar och kan inte användas för icke-fysiska åtgärder och inte heller för åtgärder som avser viss markavvattning och bevattning. För icke-fysiska åt- gärder kan vattenförbund vara alternativet och vad gäller markavvattning kan både fastighetsägare och andra verksamhetsutövare delta i markavvattningssamfälligheter. Förrättningsexempel och exempel från domstolsprocesser visar att gemensamhetsanläggning såväl som markavvattningssamfälligheter har till- lämpats för att skydda mot klimateffekter eller därmed jämförbara ändamål. Vid konkurrenssituationer som kan uppkomma vid bevattning har kommuner möjlighet att påbjuda fastighetsägare som vanligtvis inte behöver tillstånd att ta vatten att söka tillstånd. I sådana fall kan det, förutom samverkan genom en gemensamhetsanläggning, finnas möjlighet att samverka genom en vattenrättslig samfällighet för bevatt- ningsändamål.

vi

Förord

Jag vill särskilt tacka Per Bolin, chef för delegationen för Göta älv, och Margareta Nisser-Larsson på Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap för att ni så bereddvilligt ställde upp för intervju. Den inform- ation ni lämnade har bidragit signifikant till arbetet. Tack också till Peter Ekbäck för god handledning under arbetets gång såväl som givande och intressant kunskapsförmedling under de tidigare kurser som ledde fram till detta examensarbete.

Slutligen vill jag tacka min familj – Ester, Johann och Elina – för ert ovärderliga stöd och tålamod under denna speciella tid.

Isak Ståhle maj 2020

vii

I NNEHÅLL

Förkortningar, lagar och förordningar ... x

1. Inledning ... 1

1.1. Bakgrund ... 1

1.2. Arbetets syfte ... 1

1.3. Avgränsning ... 1

1.4. Disposition ... 2

2. Problembeskrivning ... 4

2.1. Vad stora nederbördsvariationer medför ... 4

2.1.1. Snabba massrörelser ... 4

2.1.2. Översvämningar ... 5

2.1.3. Vattenbrist ... 5

2.2. Fastighetsägarens incitament att klimatanpassa ... 5

2.2.1. Fastighetsvärdet ... 7

2.2.2. Budgetrestriktioner och informationsbrist ... 7

2.2.3. Incitament att utföra åtgärd men budgetrestriktioner ... 7

2.3. Åtgärder för att förebygga... 8

2.3.1. Erosionsförebyggande åtgärder... 8

2.3.2. Åtgärder för att förebygga översvämningar ...10

2.3.3. Åtgärder för att förebygga vattenbrist ...11

2.3.4. Sammanfattande synpunkter ...12

2.4. Sammanfattande problembeskrivning ...14

3. Metodbeskrivning ...15

3.1. Fallstudier ...15

3.1.1. Semistrukturerade intervjuer ...15

3.2 Rättsdogmatisk metod ...16

4. Fallstudier ...17

4.1. Göta älvdalens skredkänsliga raviner ...17

4.1.1. Delegationens arbete ...17

4.1.2. Uppkomst och påverkan...18

4.1.3. Förebyggande åtgärder ...18

4.1.4. Finansiering och samverkansformer ...19

4.1.5. Agnesbergsskredet ...20

4.2. Slamströmmar vid Åre ...21

4.3. Översvämning i Byälvens avrinningsområde ...22

4.3.1. påverkan och akuta åtgärder ...22

4.3.2. Förebyggande åtgärder ...23

viii

4.4. Torka på Öland ...26

5. Juridisk exposé avseende ansvarsfrågan ...28

5.1. Allmänna hänsynsregler ...28

5.2. Verksamhetsansvar enligt miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och intilliggande lagstiftning ...29

5.3. Ansvar enligt skadeståndslagen och undersökningsplikten i JB 4:19 ...31

5.3.1. Rättsfall ...32

5.4. Lagen om skydd mot olyckor ...33

5.5. Lag om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ...35

5.6. Lag om allmänna vattentjänster ...36

5.6.1. Rättsfall ...38

5.7. Styrmedel enligt plan- och bygglagen ...40

5.8. Kommunallagen ...42

5.9. Övriga förordningar ...42

5.10. Sammanfattande analys gällande ansvarsfrågan ...42

5.10.1. Ansvar vid vattenverksamheter ...44

5.10.2. Ansvar för att förebygga snabba massrörelser ...44

5.10.3. Ansvar för att förebygga översvämning ...45

5.10.4. Ansvar för att förebygga vattenbrist ...46

5.10.5. Avslutande analys ...46

5.11. Diskussion ...49

6. Juridisk exposé avseende samverkansformer för fastighetsägare ...50

6.1. Fastighetsbildningslagens bestämmelser om gemensamma arbeten ...51

6.2. Anläggningslagen ...51

6.2.1. För vad är anläggningslagen tillämplig ...51

6.2.2. Villkor för bildande av gemensamhetsanläggning ...51

6.2.3. Närmare om väsentlighetsvillkoret ...53

6.2.4. Närmare om båtnadsvillkoret ...53

6.2.5. Närmare om opinionsvillkoret ...54

6.2.6. Lokaliseringsvillkoret etc. i 8 och 12 § § AL ...55

6.3. Vattenrättsliga samfälligheter enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ...55

6.3.1. Särskilt om markavvattningssamfälligheter ...56

6.3.2. Särskilt om bevattningssamfälligheter...57

6.3.3. Särskilt om vattenregleringssamfälligheter ...58

6.3.4. Lagen om vattenförbund ...59

ix

6.4. Sammanfattande analys avseende samverkansinstitutioner i svensk fastighetsrättslig

lagstiftning ...60

6.4.1. Analys avseende anläggningslagen ...60

6.4.2. Analys avseende vattenrättsliga samfälligheter och vattenförbund ...62

6.4.3. Avslutande analys ...64

6.5. Diskussion ...67

7. Fastighetsrättsliga samverkanslösningar i praktiken ...69

7.1. Lantmäteriförrättningsbeslut i praktiken ...69

7.1.1. Analys ...73

7.2. Markavvattningssamfälligheter i praktiken ...73

7.2.1. Omprövning av dikningsföretag vid Brännankanalen, Höganäs kommun ...73

7.2.2. Markavvattningsföretag i Gislövs strandmark, Trelleborgs kommun ...75

7.2.3. Invallning vid Hammarsjön, Kristianstads kommun ...75

7.2.4. Analys ...76

7.3. Sammanfattande analys ...77

8. Avslutande diskussion och slutsatser ...78

8.1. Vem har ansvaret? ...78

8.2. Vem borde ta ansvaret? ...79

8.3. Fastighetsrättsliga samverkansmöjligheter ...80

8.3.1. Jorddominerade snabba massrörelser ...80

8.3.2. Vattendominerade snabba massrörelser ...82

8.3.3. Översvämningar ...83

8.3.4. Vattenbrist ...83

8.3.5. Sammanfattning av fastighetsrättsliga samverkansmöjligheter ...85

8.4. Sammanfattande diskussion ...86

8.5. Förslag på framtida forskning ...87

9. Referenser ...88

9.1. Rättskällor ...88

9.1.1. Offentliga tryck (propositioner, offentliga utredningar och direktiv) ...88

9.1.2. Rättsfall och domstolsreferat ...88

9.1.3. Förrättningsakter vid bildande av gemensamhetsanläggningarna som behandlas i avsnitt 7.1 ...89

9.1.4. Lagkommentarer o. dyl. ...90

9.2. Myndighetspublikationer ...90

9.3. Tidskrifter och rapporter ...90

9.4. Böcker ...92

9.5. Internetkällor ...92

x

9.6. Tidningsartiklar ...94

9.7. Korrespondens ...94

9.8. Andra skriftliga källor ...94

9.9. Muntliga källor ...95

Bilagor ...96

Bilaga 1: Intervjufrågor i intervjun med Per Bolin, 10 februari 2020, Göteborg ...96

Bilaga 2: Intervjufrågor i intervju med Margareta Nisser-Larsson, 13 februari 2020, Karlstad ...98

Bilaga 3: Sökning på gemensamhetsanläggningar i fastighetsregistret, sorterat på några relevanta ändamål och antal gemensamhetsanläggningar ...99

F ÖRKORTNINGAR , LAGAR OCH FÖRORDNINGAR

AL Anläggningslagen (1973:1149) BrB Brottsbalken (1962:700) EU Europeiska Unionen

FBL Fastighetsbildningslag (1970:988)

Förordning (2018:213) om bidrag för skredsäkring vid Göta älv Förordning (2009:956) om översvämningsrisker

HD Högsta domstolen HovR Hovrättsdom

JB Jordabalken

KL Kommunallag (2017:725)

LAV Lag om allmänna vattentjänster (2006:412) LSO lagen om skydd mot olyckor (2003:778)

Lag om vattenförbund (1976:997)

LSV Lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (1998:812)

LXOH Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordi nära händelser i fredstid och höjd beredskap

PBL Plan- och bygglagen (2010:900) Prop. Proposition

MB Miljöbalken (1998:808)

MSB Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap MÖD Dom från mark- och miljööverdomstolen

NJA Nytt Juridiskt Arkiv (referat av Högsta domstolen-domar) SFL Lag om förvaltning av samfälligheter (1973:1150)

SGI Statens Geotekniska Institut SkdstL Skadeståndslag (1972:207) SOU Statens Offentliga Utredningar SvJT Svensk Juridisk Tidning

1

1. I NLEDNING

Nedan följer bakgrund till forskningsfrågorna samt arbetets syfte, förklaring av vilka avgräns- ningar som gjort och en beskrivning av arbetets disposition.

1.1. B

Förväntningarna är att de pågående klimatförändringarna kommer att fortsätta och bli än mer påtagliga under det kommande seklet. Risken för förväntas öka extremväder på så sätt att ex- trema väderhändelser blir mer frekventa i framtiden på grund av accelererande klimatföränd- ringar. Detta medför en rad problem, såsom ökad erosion, risk för översvämningar och vatten- brist (Bolin, 2020, Nisser-Larsson, 2020a, Peloso och Caldwell, 2011, Molnar, 2001, Van Aalst, 2006, Ekanger et al., 2019, Wyser, 2019). Redan idag ställs högre krav konstruktioner och un- derhåll av skyddsanläggningar just på grund av klimatförändringarna (Idenfors et al., 2012).

Extremväder är väder som antar meterologiska extremvärden vilket särskilt avser följande tre aspekter: ovanligt mycket eller ovanligt lite nederbörd (torka), höga vindstyrkor eller ovanligt höga eller ovanligt låga temperaturer. Extremväder medför skador på fastigheter, vilket på grund av ökande urbanisering påverkar och kommer att påverka än mer i urbana områden samt vid kuster och vattendrag (Stephenson et al., 2008). Ofta är det just i kustområden som urban utveckling sker (Von Glasow et al., 2013). Det finns alltså en förväntan om ökade skador på grund av extremväder vilket direkt kan påverka fastigheter och fastighetsvärden. Frågan är då hur fastigheterna kan skyddas från extremväders effekter och vem som har ansvaret för det. Är det fastighetsägaren eller staten? Något annat kollektiv? Klimatförändringar och extremväder påverkar oss alla. Den privata äganderätten i liberala ekonomier gör dock att riskerna internali- seras och påverkar fastighetsvärdet (Babie, 2011, Demsetz, 1967). Utgångspunkten blir därför att det är upp till fastighetsägaren själv att vidta åtgärder för att skydda sin fastighet bäst den kan och vill, om inte lagstiftning säger något annat.

1.2. A

Detta arbete syftar till att ta reda på vem som har det juridiska ansvaret för att förebygga skador från extremhändelser som uppstår på grund av klimatförändringarna samt huruvida det i svensk fastighetsrättslig lagstiftning finns stödjande institutioner för fastighetsägare att vidta gemensamma förebyggande åtgärder som kan ge långsiktigt hållbara samverkansformer och gemensamma lösningar.

1.3. A

Detta arbete avser att fokusera på den första av de tre extremvädersaspekterna nämligen stora variationer i nederbörd. De effekter som stora nederbördsvariationer medför på fastigheter är erosion, varav ras, skred och slamströmmar hur till de mer dramatiska formerna samt över- svämningar och torka. Dessa olika klimateffekter kan samverka, exempelvis kan erosion förvär- ras eller uppkomma av översvämning och torka (Nisser-Larsson, 2020a, Bolin, 2020).

Vidare avgränsas arbetet till att behandla frågan om det juridiska ansvaret för att förebygga skador från sådana extremhändelser och vilka fastighetsrättsliga former som svensk lagstiftning bjuder fastighetsägare som kan vara lämpliga att utgöra långsiktiga lösningar för att samverka kring förebyggande åtgärder. Fokus ligger i det sammanhanget på större sakägarkretsar – sam- verkanslösningar tillämpliga när ett större antal aktörer är involverade.

2

1.4. D

Detta arbete har följande disposition:

- Kapitel 1 utgörs av inledning med bakgrund till problemet, beskrivning av syftet med ar- betet och avgränsning av arbetet såväl som denna dispositionsbeskrivning.

- I kapitel 2 utvecklas problembeskrivningen närmare med vad stora nederbördsvariat- ioner ger för effekter, dessa klimateffekter kategoriseras i fyra kategorier: jorddomine- rade snabba massrörelser, vattendominerade snabba vattenrörelser, översvämningar och torka eller vattenbrist. De snabba massrörelserna betraktas inledningsvis som en ka- tegori men kommer i arbetets fortsättning ofta behandlas var för sig. I kapitel 2 diskute- ras också fastighetsägares incitament till att vilja skydda sin fastighet utifrån de tre aspekterna: att inte utföra någon åtgärd alls, att åtgärda pågående förändringar eller att förebygga genom tidigt förutseende. Slutligen görs en översikt över de olika sätt att åt- gärda klimateffekterna som finns utifrån tre huvudkategorier: att förebygga genom pla- nering, att förebygga genom borttagande av anläggning eller att förebygga genom att till- föra en anläggning. Begreppet anläggning används här om en rad fysiska åtgärder som placeras på eller i en fastighet.

- Kapitel 3 beskriver de metoder som används i studien.

- Kapitel 4 utgörs av fallstudier av fyra områden med kända skred, - slamströms, - över- svämnings- respektive vattenbristproblem. Fallstudierna främsta förtjänst här är att ge en konkret bakgrund till de fastighetsrättsliga problemen som uppstår vad avser ansvar och samverkan i några typiska fall. Fallstudierna diskuteras i det avslutande kapitlet.

- Kapitel 5 utgör juridisk genomgång av ansvarsfrågan m h a relevant lagstiftning, förarbe- ten, rättsfall och lagkommentarer. Genomgången tar sin avstamp i grannelagstiftningen i jordabalken och jämförs med liknande bestämmelser i plan- och bygglagen och hänsyns- reglerna i miljöbalken samt relevant rättstillämpning (avsnitt 5.1). Därefter avhandlas det särskilda verksamhetsansvaret i miljöbalken och närliggande lagstiftning (avsnitt 5.2), skadeståndsrättsliga regler om ansvar och den tillämpning och tolkning de har kommit att få jämte viss för ämnet relevant tillämpning som regeln om undersöknings- plikten i JB kommit att få (avsnitt 5.3) samt lagar och rättstillämpning avseende olika of- fentliga aktörers ansvar visavi fastighetsägaren (avsnitt 5.4-5.9). I de två avslutande av- snitten analyseras lagreglerna och deras tillämpning i jämförelse med varandra (avsnitt 5.10) och diskuteras kort (avsnitt 5.11).

- Kapitel 6 går igenom de för ämnet relevanta samverkansformer som svensk fastighets- rätt kan erbjuda fastighetsägare, nämligen gemensamhetsanläggningar vattenrättsliga samfälligheter enligt LSV och vattenförbund, samt analyserar och diskuterar dessa i korthet.

- Kapitel 7 ägnas åt att i korthet ta upp hur gemensamhetsanläggningar respektive mar- kavvattningssamfälligheter använts i praktiken för att inrätta samfälligheter för vissa skyddsåtgärder mot de klimateffekter som här studeras. Dessa analyseras i korthet.

3

- Denna studie avslutas med kapitel 8 som utförligare diskuterar ansvarsfrågan, utifrån vem som enligt lagstiftningen intentioner kan anses bör ha ansvaret och vem som borde ta eller ha ansvaret utifrån de förutsättningar som finns. Vidare diskuteras de samver- kansmöjligheter som fastighetsägaren har, främst utifrån vilka begränsningar som finns mot fastighetsrättslig samverkan. Avslutningsvis tas några punkter upp med förslag till framtida forskning.

- Kapitel 9 utgörs av referens- och källförteckning för detta arbete.

4

2. P ROBLEMBESKRIVNING

Detta kapitel avser att närmare beskriva problemet med extremt nederbörd, hur fastighetsägare kan förväntas agera i förhållande till klimathot (incitament att agera) och vilka möjligheter som finns att förebygga mot klimateffekter.

2.1. V

Extrem nederbörd kan orsaka fyra olika typer av för fastigheter skadliga effekter: jorddomine- rade respektive vattendominerade snabba massrörelser (se avsnitt 2.1.1.), översvämningar (se avsnitt 2.2.2.) och torka eller vattenbrist (se avsnitt 2.2.3.).

2.1.1. S

Jorden är ständigt utsatt för erosion. Erosion är en process där materia, ex. jordpartiklar, gradvis förs bort från en yta genom mekanisk påverkan. Detta kan ske genom nederbörd, vind, påverkan från glaciärer etc. (Bridge och Demicco, 2008, Preece och Macmillan, 1977).

Extremväder medför att den erosion som ständigt pågår går snabbare och därmed uppstår snabba massrörelser som ras och skred. Ras och skred uppkommer eftersom extrema neder- bördsmängder påverkar jämvikten i slänter. Skillnaden mellan ras och skred är att i ras rör sig partiklarna, stenarna etc. oberoende av varandra medan det i ett skred sker en sammanhäng- ande förflyttning av jordmassor som till exempel en del av slänt. I detta sammanhang är frågan om uppkomsten av skred mer intressant att studera eftersom skred ofta har en direkt koppling till stora eller häftiga nederbörd. Ras kan ske av många olika typer av erosion och behöver inte ha just med nederbörd att göra. Det handlar då snarare om den erosion som jordytan ständigt berörs av från vind och nederbörd samt gravitationens inverkan på branta slänter och bergs- sluttningar. Skred, men även ras, uppkommer ofta av en kombination av mänskliga ingrepp och klimat- och väderförändringar. Mänskliga ingrepp som kan bidra till eller direkt orsaka att ras eller skred uppkommer är att byggnader, massor eller andra tyngder placeras nära släntkrönet.

På samma sätt som vad gäller extrema nederbördsmängder är detta något som påverkar jämvik- ten i slänter (Bolin, 2020, Statens geotekniska institut, 2019b).

Skred och ras räknas som jorddominerade snabba massrörelser. Snabba massrörelser kan även vara vattendominerade, av vilka de vanligtaste är slamströmmar och störtfloder. Slamströmmar och störtfloder skiljer sig från ras och skred i det att slamströmmar och störtfloder domineras av vatten medan ras och skred är så kallade jorddominerade massrörelser. Slamströmmar och störtfloder är en sorts snabb massrörelse som kan uppstå vid intensivt nederbörd eller snabb snösmältning på slänter om det finns någon typ av kanaliseringar som ex. djupa hjulspår efter skogsmaskiner eller i raviner och bäckdalar. En slamström kan bildas om det finns löst material i sluttningen i form av sten och grus. Det finns även andra typer av vattendominerade snabba massrörelser ex. slasklaviner (Cederbom et al., 2015, Klimatanpassning.se, 2019, Statens geotekniska institut, 2018c, Räddningsverket, 2007).

Ras, skred, slamströmmar och störtfloder kan leda till betydande skador för fastigheter (Cederbom et al., 2015, Klimatanpassning.se, 2019, Statens geotekniska institut, 2018c, Räddningsverket, 2007). Material som skredet, slamströmmen etc. drar med sig i toppen av skredet etc. kan ex. ackumuleras och orsaka skador på fastigheter nedanför förutom att delar av fastigheter som är direkt berörda eroderas (Olsson et al., 2017). I vissa fall kan fastigheter längre nedströms dra nytta av ras, skred och slamströmmar genom att material tillförs (Bolin, 2020, Statens geotekniska institut, 2018b).

5

2.1.2. Ö

Den främsta orsaken till att översvämningar uppstår i Sverige är kraftiga, snabba (pluviala) eller långvariga (fluviala) nederbörd som gör att vattenståndet i vattendrag, sjöar och dammar stiger utöver sina bäddar. Översvämning kan även uppkomma vid snabb snösmältning. Översvämning kan förvärras av eller uppkomma lättare om marken redan är vattenmättad i hög grad eller att tjäle hindrar vattnet från att infiltreras i marken. Isproppar och höga vattenstånd i sjöar och hav kan även försvåra vattenavrinning uppströms så att översvämning uppstår där. Översvämningar kan vara av olika svårighetsgrad (SMHI, 2014b, Olsson et al., 2017, SMHI, 2020).

De typer av översvämningar som vi här vill studera är sådana som kan leda till betydande ska- dor för fastigheter. Av SMHIs definitioner framgår att regn med beräknad återkomsttid på fem- tio år (dvs. så kallat femtioårsregn) innebär extremt höga flöden och kan medföra mycket allvar- liga översvämningar. Tioårsregn eller mer kan medföra allvarliga översvämningsproblem. Ef- tersom detta arbete syftar på att studera åtgärder mot effekter av extrema väderhändelser är det översvämningar som uppkommer av regn med allra minst tio års återkomsttid men särskilt femtio år eller mer som ska studeras. Som jämförelse kan nämnas att dammar av hög säkerhets- klass har ska klara flöden med 10 000 års beräknad återkomsttid. Det får även förutsättas att samhället och fastighetsägare i allmänhet är väl rustade för regn med lägre återkomsttid. Obser- vera att återkomsttid är ett mått som beskriver hur ofta ett visst flöde sannolikt uppstår. Det kan också påpekas att översvämningar i vissa fall även kan tillföra värden, t.ex. som tillförsel av nä- ringsämnen till åkrar och betesmarker (SMHI, 2014b, Olsson et al., 2017, SMHI, 2020).

2.1.3. V

Vattenbrist, torka, medför att vattenmängden och markfuktigheten minskar så att växtlighet torkar ut och att dricksvattenförsörjningen försvåras. Torka medför alltså negativ påverkan på dels dricksvattenförsörjningen för bostadsfastigheter och dels lantbruksfastigheters produktion.

Även brandrisken ökar av torka (SMHI, 2016). Alltså är tillgång till vatten också avgörande för en fastighets möjlighet att skyddas mot andra risker.

2.2. F

Som påpekats i inledningen är det i en liberal ekonomi fastighetsägares ansvar primärt att ta hand om och skydda sin fastighet. Klimatförändringarna ställer onekligen nya krav på fastig- hetsägare men i en liberal ekonomi hamnar fastighetsägaren främst i en valsituation. I en liberal ekonomi utan statlig intervention lämnas fastighetsägaren åt sig själv att lösa problemet själv eller tillsammans med andra. Längre fram i arbetet kommer frågan om vilken statlig intervent- ion det finns i detta ansvar att studeras(Rayner och Malone, 1998).

De hot om skador som klimatförändringarna medför tvingar till att välja mellan i huvudsak tre ståndpunkter: att inte agera alls, att försöka dämpa de effekter klimatförändringarna medför medan de pågår, eller att försöka förebygga genom föregripande anpassningar (Rayner och Malone, 1998). När det gäller skyddet av fastigheter kan man se exempel på att alla de tre olika ståndpunkterna använts (Nisser-Larsson, 2020a, Bolin, 2020). Man kan även se de tre stånd- punkterna som en skala med två extremlägen med laissez-fair i ena änden, ett tidigt förebyg- gande i andra änden och fortgående anpassningsåtgärder i mitten (Figur 1).

6

Ingen åtgärd åtgärder för att dämpa tidigt förebyggande

Var på skalan en fastighetsägare väljer att klimatanpassa beror på fastighetens värde för dess ägare, vilken budget ägaren har att tillgå för att utföra åtgärden och hur välinformerad fastig- hetsägaren är om klimathotet samt därtill hur den värderar denna information, dvs. hur angelä- get behovet att klimatanpassa upplevs. Incitamentet att vidta åtgärder för att skydda fastigheten torde därför öka med fastighetens värde, med hur välinformerad samt hur väl fastighetsägaren tillgodogjort sig informationen och minska med mängden budgetrestriktioner. Dock torde inte budgetrestriktioner påverka fastighetsägarens vilja att vidta förebyggande åtgärder men har istället ett begränsat ekonomiskt utrymme. När det gäller fastighetsägarens incitament att vidta åtgärder finns det alltså dels en skala med ändpunkterna i höga och låga fastighetsvärden och dels en skala som beror på graden av information som fastighetsägaren tillgodogjort sig. Vidare medför budgetrestriktioner för fastighetsägaren hinder mot att utföra åtgärder (Coase, 1960, Bolin, 2020, Nisser-Larsson, 2020a). Detta illustreras i figuren nedan (Figur 2).

FIGUR 1. SCHEMATISK SKISS ÖVER DE TRE REAKTIONER SOM KLIMATEFFEKTER KAN ANSES TRIGGA, SOM EN GLIDANDE SKALA.

Inga

budgetrestriktioner

Stora

budgetrestriktioner

Välinformerad

Varken kan eller vill

Vill utföra åt- gärder men kan inte (själv)

FIGUR 2. SKISS ÖVER HUR OLIKA FAKTORER PÅVER- KAR FASTIGHETSÄGARES INCITAMENT ATT AGERA.

Låga fastighetsvärden

Höga fastighetsvärden

Har ej tillgo- dogjort

sig information, informationsbrist

Kan men inci- tament saknas att vidta åt- gärder

Kan och har stora incitament att vidta åtgärder

7

2.2.1. F

I en perfekt värld är alla fastighetsägare rationella som har den information de behöver för att vidta rationella beslut och ingen är förhindrad av budgetrestriktioner. I en sådan värld är det endast fastighetsvärdet som avgör var på åtgärdsskalan som fastighetsägaren väljer att placera sig.

Den viktigaste faktorn för hur en fastighet värderas, förutom fastighetens belägenhet, är vad den kan eller får användas till. Vad marken får användas till begränsas av det kommunala planinsti- tutet och kravet på bygglov för uppförande av ny bebyggelse enligt PBL. Kravet på bygglov gäller all bebyggelse som inte har ett direkt samband med pågående areell näring eller som komple- ment till befintlig bebyggelse. Dessa senare undantag påverkar dock inte markens användande som sådant och har därmed ingen eller mycket liten inverkan på fastighetens värde. En faktor som därmed orsakar ett högre värde för en fastighet är om den är bebyggd av någon typ av byggnad som utgör ett huvudändamål för bostad, kontor, industri, annan specialanläggning o.

dyl., om det finns tillstånd för att uppföra sådan bebyggelse eller om det finns förväntningar på att sådan bebyggelse ska uppföras. Det som skapar en första värdestegring är därför den kom- munala översiktliga planläggningen (Lundin och Carlback, 2017).

2.2.2. B

Det framgår att fastighetsägare med små budgetrestriktioner också oftast har större möjlighet att tillgodogöra sig information om behovet av förebyggande åtgärder etc. Sådana fastighetsä- gare har t.ex. möjlighet att anlita konsulter om egen kompetens saknas, för att få bra beslutsun- derlag, och har tid och resurser för att utföra förhandlingar med andra parter och har även vad som krävs för att utföra åtgärder på egen hand om förhandlingskostnaderna skulle bli för stora (Nisser-Larsson, 2020a). Fastighetsägare som inte är resursstarka har ofta begränsad tillgång till information eftersom det kostar både tid och pengar att ta fram information (Ekbäck, 2016). En välinformerad fastighetsägare torde å andra sidan prioritera klimatförebyggande åtgärder i högre grad än en fastighetsägare med begränsad information.

2.2.3. I

Vi kan konstatera att om fastighetens värde är lågt är det naturligt att inte utföra någon åtgärd alls eller att enbart åtgärda efter att omedelbara behov uppstår. Svårigheten kan uppstå för en fastighetsägare som har betydande incitament av att utföra åtgärder, på grund av att fastighet- ens värde är högt, och att denna är välinformerad om behovet att utföra åtgärden, men att bud- getsrestriktioner sätter käppar i hjulen. Sådana fastighetsägare kan, om det finns skalfördelar och/eller samproduktionsfördelar, gå samman om gemensamma lösningar itsället för enskilda.

Även mer resursstarka fastighetsägare kan få fördelar med att gå samman om gemensamma lösningar av samma anledningar. Det kan även uppstå externa effekter av olika åtgärder som kan medföra fördelar av gemensamt ordnade lösningar (Ekbäck, 2016).

Om en gemensam lösning ska delas av fastighetsägare som har olika tillgång till information eller andra resurser kan problemet med assymmetrisk information uppstå. Det kan leda till att någon part får fördelar på bekostnad av en annan. Vid stora mängder av fastighetsägare som ska samverka kan problemet med snålskjuts (free-riding) uppstå. Det innebär att någon eller några lägger mindre resurser än majoriteten och således nyttjar en gemensam lösning utan att så att säga betala för den lika mycket som andra. Utpressningssituationer kan också uppstå om någon får en monopolställning för att man exempelvis är nödgad att använda någon viss mark. För att undvika asymmetrisk information och olika typer av opportunistiska beteenden kan det finnas

8

behov av spelregler i form av institutioner, särskilt när det är ett större antal fastighetsägare som är aktuella som parter i en gemensam åtgärdslösning (Ekbäck, 2016). I detta arbete kom- mer frågan om vilka institutioner som svensk lagstiftning presenterar närmare studeras, exemp- lifieras och tillämpas på de problem som är ämnet för detta arbete.

2.3. Å

Åtgärder för att förebygga klimatrelaterade skador skulle kunna delas in i tre huvudkategorier:

1) att man m h a planering eller reglering undviker eller förbjuder att en fastighets användning ändras så att den blir känsligare för klimatpåverkan, 2) att man tar bort fastighet eller fastig- hetsegendom där det finns förväntan om skador från någon klimatrelaterad händelse eller 3) att man tillför en fastighet någon anläggningsåtgärd för att skydda den mot risker (Nisser-Larsson, 2020a). En förutsättning för att kunna förebygga enligt 1) ovan är att det går att förutsäga var skadan kan ske, dvs. var det finns förhöjda risker. Vanligt förekommande är också en kombinat- ion av olika åtgärder (Bolin, 2020, Statens geotekniska institut, 2019a). Vilka åtgärder som van- ligtvis vidtas för de olika typerna av händelser redovisas nedan.

2.3.1.

Här tas de mer vanligt förekommande och för arbetet relevanta åtgärder för förebyggande av snabba massrörelser upp.

2.3.1.1. Förebygga genom planering

Var det finns förhöjda risker för erosion genom ras och skred har kartlagts sedan några år till- baka. Kartläggning utgår bl.a. från var de jordtyper finns som är extra känsliga för ras och skred.

Vid planläggning av ny bebyggelse har kommunerna möjlighet att ta del av denna kartläggning (Bolin, 2020, Statens geotekniska institut, 2018a). Kartläggningen syftar också till att ge un- derlag för var insatser för att skydda mot skred och ras ska prioriteras. I det ingår också att identifiera samhällsviktig verksamhet. En nationell kartläggning för detta syfte är under utarbe- tande. Kartläggning vad gäller områden där slamströmmar och störtfloder lättare kan upp- komma pågår och har utförts i samarbete mellan MSB (tidigare Räddningsverket) och SGI för vissa områden (Nisser-Larsson, 2020a, Räddningsverket, 2007).

När det gäller slamströmmar och störtfloder går det i många fall undvika att slänter med löst material uppkommer genom ett eftertänksamt brukande av fastigheter i släntområden. Det är just slänter utan vegetation eller andra hinder som medför att slamströmmar kan uppkomma, därför kan man exempelvis undvika att skapa nya slänter med löst material och kanalisationer genom ett noggrant val av skötsel av slänter ex. genom att inte skapa nya långa körvägar i slän- tens stigriktning (Nisser-Larsson, 2020a). I särskilt erosionskänsliga slänter torde alternativet vara att inte alls tillåta kalavverkning utan endast enstaka nedtagning av träd som är äldre, där skogen står för tätt eller för att ta bort döda eller nedfallna träd (Rankka och Fallsvik, 2003).

2.3.1.2. Förebygga genom borttagande av anläggning

I områden där risken är större för att ras, skred, slamströmmar etc. inträffar kan det undvikas om exempelvis byggnader eller massor tas bort som ligger nära släntkrönet eller inom området nedanför som kan drabbas och att ny bebyggelse förbjuds. Detta sätt kan dock vara svårgenom- förbart eftersom det oftast är svårt att få berörda parter att inse behovet av begränsningen.

Även om incidenter med skred etc. kan ha skett i närtid brukar de flesta inte tro att det kan hända igen (Bolin, 2020, Rankka och Fallsvik, 2003).

9

Ett annat sätt att förebygga är att göra själva slänten flackare genom att plana av den. Det kräver dock att det finns mark ”att ta av”, exempelvis att det inte finns byggnader eller andra mer vär- defulla anläggningar nära släntkrönet (Bolin, 2020).

2.3.1.3. Förebygga genom tillförande av anläggning

En rad olika typer av anläggningar kan tillföras fastigheter för att skydda dem från ras och skred.

De kan i huvudsak delas upp i två kategorier: anläggningar som placeras i själva slänten eller anläggningar nere i strandkanten. Vilket sätt som väljs beror på hur överhängande risken är, vad som är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt möjligt, förutom hur värdefull fastigheten är som ska skyddas.

2.3.1.3.1. Anläggningar i slänten

Ett sätt är att anlägga vegetation med rötter som binder slänten, minskar vattenhalten i den och kan hindra slamströmmar etc. tar fart – så kallade ingenjörsbiologiska metoder. Svårigheten med sådana metoder är att det tar tid för växtligheten att etableras och att det under tiden som växtligheten etableras är känsligt för påverkan utifrån och erosion. Det vill säga; under etable- ringsfasen som växtligheten rotas fungerar inte erosionsskyddet fullgott. Det finns dock växtslag som klarar övertäckning vid erosion. Växter kan också vara mer eller mindre känsliga för frost och tjäle (Statens geotekniska institut, 2019a, Lundström och Andersson, 2008, Rankka och Fallsvik, 2003).

Man kan dock kombinera denna metod med andra åtgärder t.ex. genom att lägga ut erosions- mattor, döda växtdelar, stenmaterial, olika typer av rännor etc. som syftar till att leda avrin- ningsvatten eller på annat sätt ge bättre stabilitet till en sluttning. Ingenjörsbiologiska metoder har använts bl.a. i erosionskänsliga slänter med varierande resultat. En liknande metod är att inte använda biologiskt material alls utan försöka hindra erosion genom att lägga ut stenkross eller liknande (Statens geotekniska institut, 2019a, Lundström och Andersson, 2008, Rankka och Fallsvik, 2003).

Stabiliteten i en slänt som är skredkänslig kan stabiliseras genom pålning eller att pelare. Ett vanligt sätt i lerjord är att göra kalkcement-pelare, så kallade KC-pelare. KC-pelare görs genom att man blandar jorden med en cementblandning varunder cementblandningen reagerar med lerjorden och bildar pelare. Men det finns även många andra typer av pålar (Grundläggning, 2020). En enkel variant är jordspikning som innebär att spikar borras ner i jorden (Wyser, 2019).

Ett annat sätt att stabilisera själva slänten är att sänka grundvattennivån i den genom att man pumpar bort grundvatten från den (Bolin, 2020) eller genom att på annat sätt försöka avvattna den med rännor, brunnar eller ledningar som dränerar vatten från slänten. Vatten och massor kan sedan ledas dit de medför mindre skador eller ex. till en damm. Bäckfåror etc. kan även helt ledas om (Lundström och Andersson, 2008, Rankka och Fallsvik, 2003).

Ett sätt som är särskilt inriktat mot att förhindra slamströmmar o. dyl. är att anlägga någon typ av erosionstrappor. Det kan man göra i vattendrag där det finns risk för att slamströmmar ska inträffa. En erosionstrappa verkar genom att stoppa upp en slamströms energi och förhindrar att en slamström river loss mer material från intilliggande raviner. För att erosionstrappor ska ge en effekt behöver ett flertal byggas i rad. En brant terräng gör dock anläggande av erosions- trappor resurskrävande för att kunna fungera optimalt. Det finns dock möjlighet att kominera erosionstrappor med att placera stenar eller annat tyngre material på vissa ställen för att för-

10

hindra att löst material rivs loss samt att kombinera med ex. kanalisationer. Ett annat sätt som förhindrar slamströmmar att orsaka skada är att anlägga slamströmsbräckor som är ett hinder som syftar till att enbart reducera en slamströms energi men inte stoppar material (Rankka och Fallsvik, 2003).

2.3.1.3.2. Anläggningar nedanför slänten

Olika typer av strandfodringar och strandskoningar kan anläggas nedanför slänter för att före- bygga att slänten gröpes ur. En strandfodring är ett så kallat mjukt skydd där man tillför stran- den samma slag av material, dvs. man följer den naturliga processen. En skoning fungerar mer som ett brytande barriär mot vattnet och består ofta av att man lägger ut en bank av sprängsten eller annat fyllnadsmaterial (Statens geotekniska institut, 2019a, Enström och Lagerlöf, 2013, Bolin, 2020, Wyser, 2019). En strandskoning har till uppgiften att fungera som motvikt nere vid stranden för att förhindra att slänten börjar röra sig ut (Statens geotekniska institut, 2018d). En annan typ av barriär för att skydda en släntkant eller annan typ av strand mot vattendrag etc. är att anlägga olika typer sponter, ex. stålplåtar, som bakåt-förankras i berget (Grundläggning, 2020, Bolin, 2020).

När det gäller slamströmmar och liknande är det brukligt att anlägga fångdammar även kallat sedimentationsdammar nedanför ett område som riskerar att eroderas. Fångdamm kombineras oftast med kanalisation för att undvika att slamströmmar etc. når bebyggelse etc. En annan typ av damm med liknande syfte kallas avledande damm. Där är syftet inte enbart att fånga upp och stävja störtfloder och särskilt skadande material från en slamström utan snarare att avleda hela massrörelsen till ett ställe där det gör mindre skada. Dammar är underhållskrävande. Exempel- vis måste en sedimentationsdamm tömmas efter att slamströmmar inträffat (Rankka och Fallsvik, 2003).

Ett annat problem som kan inträffa och förvärra skador är om vägtrummor, kulvertar,

broundergångar etc. täpps till av trädstockar, större stenar etc. som följer med slamströmmen eller störtfloden. Ett sätt att förhindra detta är genom att anlägga så kallade sorteringsfällor som stoppar sådana större material innan de når fram till infrastruktur (Rankka och Fallsvik, 2003).

2.3.2. Å

Här tas de mer vanligt förekommande och för arbetet relevanta åtgärder för förebyggande av (extrem) översvämning upp.

2.3.2.1. Förebygga genom planering

Översvämningskartering utförs av MSB enligt regeringens uppdrag med hjälp av flödesbeställ- ningar från SMHI och upphandlade konsulter (Näslund-Landemark, 2020). Karteringarna kan visa var områden som finns som är extra känsliga för översvämningar, vilket ger förutsättningar för att undvika bebyggelse eller annan översvämningskänslig verksamhet på sådana områden (SMHI, 2014a). Om ett område som är översvämningskänsligt ändå bebyggs kan kartering ge stöd till planeringen så att området bebyggs på ett sådant sätt så att onödiga risker undviks, exempelvis genom att använda andra tekniker som gröna tak, markbeläggning med högre ge- nomsläpplighet, lägre exploateringsgrad etc. (Nyberg, 2008, Hellborg och Ravn, 2015). De karte- ringar som utförs av MSB kan göras mycket noggranna där risk för översvämning är förhöjd (Näslund-Landemark, 2020).

Enskilda fastighetsägare kan även se till att skydda sina egna fastigheter i den pågående fastig- hetsförvaltningen genom att förstärka klimatskydd, förbättra dränering etc. (Wyser, 2019).

11

2.3.2.2. Förebygga genom borttagande av anläggning

Man kan förstås välja att ta bort och flytta på byggnader och verksamhet som kan riskera att utsättas för översvämning men kanske mer praktiskt görligt, särskilt i områden med högre ex- ploateringstryck, är att öka markens penetrationsförmåga genom att minska andelen hårdgjorda ytor på andra, billigare, sätt i ett riskområde (än genom att byggnader och deras tak tas bort) (Nyberg, 2008). Det kan exempelvis vara i samband med ombyggnation av ett område då man har möjlighet att lägga om infrastruktur för att minska andelen hårdgjorda ytor och istället till- föra så kallad grön infrastruktur (även kallat blågröna strategier) (Sörensen, 2019).

2.3.2.3. Förebygga genom tillförande av anläggning

Man kan urskilja tre huvudstrategier. Det första sättet är att anlägga retentionsområden, gröna områden, diken, dammar eller andra lösningar med öppna och stängda avlopps- och dagvatten- system med syftet att samla upp vatten och fördröja avrinningen. Sådana anläggningar utgör då en sorts för vattnet utpekade buffertar för att samla upp vattnet och undvika att vattnet sväm- mar över på andra icke önskvärda områden. Det andra är att skydda översvämningskänslig be- byggelse genom att bygga invallningar eller andra anläggningar för att förhindra att översväm- ningen når fastigheterna. Ett tredje sätt är genom anläggande av pumpar pumpa bort vatten som svämmar över (Nyberg, 2008).

2.3.3. Å

Vattenbrist kan motverkas dels genom att söka nya vattenkällor och dels genom att försöka minska vattenuttaget. Det första syftar till att öka tillgången på vatten och det andra till att minska efterfrågan på vatten. Vattenbrist är ett resultat av obalans mellan tillgången och efter- frågan på vatten (Hogdin et al., 2018).

Nedan tas de mer vanligt förekommande och för arbetet relevanta åtgärderna för att förebygga vattenbrist upp.

2.3.3.1. Förebygga genom planering

Planering av vattenförsörjning är generellt lågt prioriterat i Sverige idag men har åter kommit på tapeten efter de senaste årens torra somrar och det minskande grundvattenmagasinet i södra Sverige. Eftersom vattenbrist ofta drabbar stora regioner är det lämpligt att planera för att sä- kerställa tillgången till vatten. De regionala vattenförsörjningsplanerna verkar i stort sett saknas idag (Hogdin et al., 2018, Livsmedelsverket, 2017b). Hos nationella aktörer som MSB är vatten- brist lågprioriterat, troligen för att det händer så sällan (Wahlberg, 2016a, Hogdin et al., 2018).

Havs- och vattenmyndigheten har lyft behovet av storskalig och långsiktig vattenplanering. En viktig anledning är att lokala insatser att begränsa vattenuttag ofta ger liten eller okänd effekt eftersom informationen om befintliga vattenmagasin ofta är obefintlig. De rekommenderar att regionala vattenförsörjningsplaner skapas och att ett långsiktigt övervakningsarbete görs för att systematiskt kunna följa vattennivåerna. Vissa regionala vattenförsörjningsplaner finns visserli- gen idag men Havs- och vattenmyndigheten efterfrågar samverkan mellan planerna och över- siktlig styrning (Hogdin et al., 2018).

En planering som verkar ha kommit längre är den kommunala planeringen av den så kallade nödvattenförsörjningen. En sådan planering går ut på att identifiera samhällsviktiga verksam- heter som ska prioriteras och i första hand försörjas med vatten om vattenbrist inträffar. Plane- ringen av nödvattenförsörjningen sker ofta i samverkan mellan flera kommuner och inte sällan med stöd av Länsstyrelsen. Nödvattenplanering sker visserligen i förebyggande syfte men dess

12

syfte är ju inte att förebygga att vattenbrist uppstår primärt utan minska de skador de medför.

En stor del i nödvattenplanering är nämligen att i förväg bestämma vilka verksamheter och ak- törer som ska ha prioriterad tillgång till vatten vid vattenbrist (Livsmedelsverket, 2017a).

Det är långtifrån all vattenanvändning som behöver tillstånd, t.ex. uttag för husbehov och fiskod- ling (se 11 kap. 11 § MB). En mycket stor del av dricksvattenförbrukningen faller inom denna kategori vilket kumulativt även utgör en stor del av den totala vattenanvändningen. Kommuner har dock möjlighet att kräva tillstånd för grundvattenuttag där det råder brist (se 9 kap. 10 § andra stycket MB) (Hogdin et al., 2018).

För de typer av vattenverksamhet där tillstånd krävs finns det däremot stora möjligheter att i själva tillståndsgivandet vattenplanera (Thomasson, 2019, Livsmedelsverket, 2017b). I Skåne har exempelvis länsstyrelsen börjat jobba för att alla nya vattendomar ska vara tidsbegränsade så att man kan ha kontroll över grundvattennivåer i framtiden (klimatanpassning, 2016). Även kommuner kan styra genom detaljplanering och bygglovsgivningen. Fastighetsägare kan även själva i vissa fall förebygga effekter av vattenbrist på hur lantbruksfastigheter förvaltas, att pla- nera så att de görs mer robusta inför förväntade klimathot (klimatanpassning, 2014).

2.3.3.2. Förebygga genom bortförande av anläggning

Ett sätt som kan vara en kombination av att ta bort och tillföra något är att ha tork-tåligare väx- ter i områden som är torkkänsliga istället för växter som kräver mycket vatten. Så sätt kan vat- tenresurserna fördelas till sådan verksamhet som är mer prioriterad såsom dricksvattenförsörj- ning till befolkning (Norlin, 2017). Att ta bort fastigheter, byggnader, anläggningar etc. som krä- ver mycket vatten i torkkänsliga områden är förstås möjligt också.

2.3.3.3. Förebygga genom tillförande av anläggning

Vatten kan tillföras genom att man samlar upp det som man på egen fastighet har direkt rådig- het över eller genom att tillföra vatten utifrån.

Olika sätt att samla upp vatten kan vara genom att anlägga dammar, våtmarker, magasin, tankar, reservoarer etc. som kan utgöra buffert med vatten om det blir torka (Livsmedelsverket, 2017a, Hogdin et al., 2018).

Sätt att tillföra vatten utifrån kan vara genom att transportera vatten, genom vattenledningar eller genom avsaltning av havsvatten (Wahlberg, 2016a, Wahlberg, 2016b). Vissa av dessa åt- gärder är av väldigt lokal natur medan sådana åtgärder såsom anläggande av nya våtmarker är mer omfattande och utförs oftast av länsstyrelser (Hogdin et al., 2018).

2.3.4. S

Skred- och rasrisker är oftast geologiskt betingade risker som ofta kan beröra ett större område men där det ofta går att peka ut enstaka områden som riskområden pga. terräng etc. Ännu större möjligheter till lokal begränsning torde gå att göra när det gäller vattenbemängda mass- rörelser (slamströmmar etc.) som i än högre grad är möjlig att hänvisa till just terrängförhållan- den eftersom en sådan massrörelse är avhängig förekomst av fria sluttningar, bäckfåror och liknande.

Även översvämningar är beroende av terrängförhållanden och kan, beroende på hur flackt eller kuperat landskapet är, beröra ett större eller mindre område. Det faller sig dock naturligt att det är flacka och särskilt låglänta områden som har översvämningsproblem som inte med enkelhet

13

kan avhjälpas och att det därför är just större områden som i allmänhet står i fokus när det gäl- ler översvämningsproblematiken.

När det kommer till vattenbrist torde det vara ännu svårare att avgränsa lokalt. Vattenbrist uppkommer ju av grundvattennivåer som oftast berör större områden.

2.3.4.1. Förebygga genom planering – och information

Nationella myndigheter, som ex. MSB och SGI, har utfört och utför nationella kartläggningar och övergripande planeringar som fungerar som stöd till mer lokala myndigheter. När det gäller skred och slamströmmar förs ett iterativt arbete mellan främst kommuner och MSB. När det gäller översvämningskartläggningen är det länsstyrelserna som är mottagare av informationen.

De initiala kartläggningar som sker har som sagt ett nationellt perspektiv som sedan behöver brytas ner på lokal nivå för att utreda mer noga var det finns högrisk- resp. lågriskområden (Nisser-Larsson, 2020a). När det gäller planering för vattenbrist saknas enligt Havs- och vat- tenmyndigheten nationell sammanhållning. Olika regionala vattenförsörjningsplaner finns men dessa saknar gemensamma mål.

Förutom genom planering och kartering utför även myndigheter annat informationsarbete – information och rekommendationer vilka i sig kan förebygga skador genom att medvetandegöra risker. Det stöd som nationella expertmyndigheter kan ge är särskilt viktigt eftersom särskilt mindre kommuner ofta har begränsat med egna kompetensresurser (Nisser-Larsson, 2020a).

Många kommuner efterfrågar dock mer detaljerad information samt anser att det finns ett bety- dande glapp mellan vad kommuner och ”vanliga” fastighetsägare är medvetna om. Särskilt mindre kommuner har ont om resurser och har inte förebyggande klimatarbete som en priorite- rad aktivitet (Andersson-Sköld et al., 2012).

Det finns även andra organisationer som utför informationsinsatser. Ett tydligt exempel är den information som Fastighetsägarna gick ut med under förra året (Wyser, 2019) om behovet av att proaktivt utföra åtgärder för att skydda fastigheter mot kommande klimatförändringar. Fastig- hetsägarna är en branschorganisation där många av de större fastighetsägarna är medlemmar.

En anledning de lyfter fram till att fastighetsägare ska ta klimateffekterna på allvar är att försäk- ringsbolagen inte kommer att ersätta skador som beror på förväntade händelser. Klimatföränd- ringarna medför nämligen att händelser som idag ses som extraordinära i framtiden kan komma att betraktas som förväntade (Wyser, 2019).

En annan aspekt Fastighetsägarna lyfter fram är kostnadsfrågan – det är oftast billigare att före- bygga en skada än att återställa i efterhand. Fastighetsägarnas information kan ses som ett för- sök att medvetandegöra riskerna så att fastighetsägare tar i beaktande klimatutmaningarna redan innan ny bebyggelse uppförs samt i det pågående förvaltningsskedet. Fastighetsägarna ser en attitydförändring efter de bränder, värmeperioder och torka som inträffade under som- maren 2018. De har därefter iakttagit att större fastighetsägare börjat kalkylera för klimatris- kerna i sin förvaltningsplanering och börjat bli mer aktiva att själva söka lösningar för att utföra klimatanpassning, själva eller tillsammans med andra. Dessutom har banker och försäkringsbo- lag börjat ta med klimatpåverkan som en riskpost i marknadsvärdesberäkningar avseende främst bostäder i riskområden. Dessutom har ett försäkringsbolag upphört att försäkra ny be- byggelse i riskområden som länsstyrelser pekat ut (Wyser, 2019).

Ett annat styrmedel avser domstolarnas tillståndsgivning avseende vattenverksamheter. I den juridiska genomgången kommer detta att gås igenom närmare.

14 2.3.4.2. Förebygga genom anläggningar

Det finns en uppsjö av olika anläggningar och tekniker att ta till för att förebygga skred, ras, slamströmmar, översvämningar etc. Den uppräkning som här skett gör inte anspråk på att vara fullständig. De varierar i utförandekostnad, skötsel- och driftkostnad, omfattning etc. Olika typer av åtgärder och kombinationer av åtgärder görs beroende på resurser, typ av problem, terräng- förhållanden, hur akut problemet är etc. Vissa anläggningar, som dammar och pumpsystem, kan vara både dyra att anlägga och dyra att underhålla. Många av de klimatproblem som här disku- terats har en vidsträckt påverkan medan de anläggningar som kan uppföras endast åtgärdar problemet lokalt, om det inte sker någon typ av storskalig samverkan. Vissa anläggningar är av så kommunalteknisk natur att det torde vara ofrånkomligt att någon annan än en kommun kan åta sig att uppföra anläggningen, ex. avsaltningsverk.

2.4. S

Extrema nederbördsvariationer kan påverka inom mycket avgränsade områden, ex. en slam- ström i en slänt, såväl som inom ett större område som en omfattande översvämning eller torka.

Fyra huvudtyper av hot som kan uppstå från extrema nederbördsvariationer har identifierats:

jorddominerade massrörelser (främst skred), vattendominerade massrörelser (främst slam- strömmar och störtfloder), översvämningar och vattenbrist/torka. Olika typer av händelser kan samverka eller bero på varandra. En del händelser kan även triggas genom mänsklig påverkan.

Fastighetsägares incitament, som beror på värdet av fastigheten, hur angeläget hotet från ex- trema väderhändelser upplevs, information som den tillgodogjort sig och vilka ekonomiska me- del den har till förfogade, påverkar i sin tur hur proaktivt en fastighetsägare väljer att agera.

För att skydda sin fastighet mot risker kan en rad olika åtgärder vidtas. Genom planering och lagreglering kan presumtiva hot om kommande skador förekommas. Planering och lagreglering sker oftast ”istället för” fastighetsägaren men fastighetsägare kan i många fall själva vara delakt- ig i det. Anläggningar, fastigheter och fastighetstillbehör kan tas bort från områden som har för- höjda risker för skador från extrema väderhändelser eller så kan olika typer av skyddsanlägg- ningar tillföras för att skydda fastigheter. Det finns en uppsjö av olika tekniker av varierande komplexitet som kan användas för att tillföra skyddande anläggningar. Det kan vara lämpligt att använda en kombination av olika typer av anläggningar, tekniker och åtgärder.

15

3. M ETODBESKRIVNING

Här beskrivs vilka metoder som använts för att samla in de data som sedan analyseras och dis- kuteras. Tre metoder har använts: Fallstudier, kombinerade med semistrukturerade intervjuer, och en rättsdogmatisk metod.

3.1. F

Två olika typer av fallstudier har gjorts. För det första har fallstudier gjorts av ett antal konkreta situationer med problem som berör frågeställningarna – ett antal nu aktuella typfall som inte har en given fastighetsrättslig lösning. Som stöd till fallstudierna används semistrukturerade intervjuer och insamling av digitalt material. Ett antal mindre fallstudier har också gjorts avse- ende inrättande eller omprövning av markavvattningssamfälligheter som har bäring för de typer av åtgärder som här studeras. Fördelen med fallstudier är möjligheten att kunna gå på djupet och studera ett enskilt objekt eller en enskild händelse i sin helhet och i sitt sammanhang (Agevall, 2016). Kvantitativa metoder ger istället en mer generaliserad bild.

När det gäller den första typen av fallstudier är syftet att studera de problem som markägare möter i en värld av klimatförändringar. Det är då av intresse att få fram en nyanserad bild av hur klimateffekter uppstår, hur olika aktörer agerar i förhållande till dessa effekter och vilka lös- ningar som görs eller föreslås avseende mark och fastigheter för att hantera effekterna. Till det lämpar sig fallstudier bra.

Mindre fallstudier görs även för att undersöka hur markavvattningssamfälligheter behandlas i modern rättstillämpning. Eftersom relevanta fall är få passar det sig att de undersöks närmare i sina respektive sammanhang.

3.1.1. S

Semistrukturerade intervjuer kännetecknas av att det visserligen finns vissa frågeställningar som intervjuaren använder men att utrymme också lämnas till den intervjuade att utveckla sina ståndpunkter och till både intervjuare och den intervjuade att fördjupa sig i andra (närliggande) ämnen. Intervjun blir således mer som ett samtal än en regelrätt intervju även om det finns en agenda (Longhurst, 2003). Semistrukturerade intervjuer lämpar sig väl för att fördjupa fallstu- dierna eftersom det finns utrymme att utforska frågor som har vikt för att få fram facetter och fördjupa fallstudier som inte hade gått att få fram vid strukturerade intervjuer.

Två personer har intervjuats: Per Bolin, delegationen för Göta älv, samt Margareta Nisser- Larsson, Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap. I bilagorna bifogas frågor/agenda som använts vid intervjuerna. Per Bolin är chef för delegationen för Göta älv som tillsatts genom SGI för att särskilt främja samverkan runt skredmotverkande åtgärder i älvdalen och omgivande områden. Delegationen förmedlar även bidrag till sådana åtgärder. Göta älvdalen är ett av Sveri- ges mest skredutsatta områden, se vidare fallstudien nedan (Bolin, 2020). Margareta Nisser- Larsson har under lång tid arbetat med frågor som rör klimatanpassning, ex. skredförebyggande åtgärder, på MSB. MSB förmedlar statsbidrag till kommuner som vill utföra olika typer av före- byggande åtgärder i hela landet (Nisser-Larsson, 2020a). De båda intervjuade jobbar delvis inom samma område, men på två olika myndigheter. Det bidrar till triangulering eftersom de kan ge olika perspektiv på samma eller närliggande ämnen vilket ger en fördjupad bild av pro- blemområdet. Intervjuerna ger viktig fördjupning till fallstudierna, särskilt den första fallstu- dien. Intervjuerna , särskilt intervjun med Margareta Nisser-Larsson, bygger även upp bety-

16

dande delar av materialet bakom den fördjupade problembeskrivningen om fastighetsägares incitament.

3.2 R

Rättsdogmatisk metod används för att söka utröna gällande rätt och rättstillämpning i vägle- dande rättsfall och vissa lagkommentarer. Den rättsdogmatiska metod som här främst avses nyttjas är kartläggande rättsdogmatik syftar till att kartlägga gällande rätt och rättstillämpning.

Till viss del ska även kritisk rättsdogmatik användas för att analysera problem och förtjänster med gällande lagstiftning (Hjertstedt, 2019).

De rättskällor som använts utgörs av relevant lagstiftning och förordningar, förarbeten och of- fentliga utredningar, domstolsavgöranden vid hovrättsinstanser och högsta domstol, tolkningar i väletablerade lagkommentarer och enstaka annan juridisk tidning, rapport eller publikation.

För att exemplifiera hur gemensamhetsanläggningsinstitutet används görs en kortare presentat- ion av några exempel på bildade gemensamhetsanläggningar.