Avgränsningar inom verksamheter

I utredningens uppdrag ingår att särskilt analysera hur meddelar-skyddet kan avgränsas inom en verksamhet som inte bara bedriver offentligt finansierad verksamhet. Utredningen kan först konsta-tera att detta problem inte är något nytt eftersom motsvarande problem finns för många av de privaträttsliga organ som räknas upp i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. För dessa organ gäller offentlighetsprincipen fullt ut i hela eller delar av verksamheten. Som exempel kan nämnas arbetslöshetskassorna där den verksamhet som avser prövning av ärenden om arbetslöshets-ersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem omfattas av det grundlagsstadgade meddelarskyddet fullt ut med efterforskningsförbud m.m. medan övrig verksamhet inte gör det.

Ett annat exempel är besiktningsverksamhet enligt fordonslagen (2002:574) där det endast är fordonskontrollverksamhet som räknas upp i bilagan till OSL. Eftersom delar av AB Svensk

Bil-SOU 2013:79 Behövs ett förstärkt meddelarskydd?

provnings stationsnät håller på att överlåtas till andra aktörer på fordonskontrollmarknaden kommer även dessa att ha ett om-fattande meddelarskydd i delar av sin verksamhet. Några mer omfattande praktiska problem med denna avgränsning inom verk-samheterna har inte framkommit. Orsakerna till varför problemen inte är större kan det endast spekuleras i. Tänkbart är att de anställda inte är medvetna om sina rättigheter eller att arbetsgivarna hanterar frågan på ett klokt sätt. Enligt utredningens mening kan det emellertid inte uteslutas att ett förstärkt meddelarskydd inom offentligt finansierad verksamhet i stort kan ge upphov till avgräns-ningsproblem inom verksamheter.

De verksamheter som kan definieras som offentligt finansierade är som tidigare konstaterats av de mest skilda slag vilket i sig gör det svårt att bedöma vilka avgränsningsproblem som kan uppstå.

Vissa företag ägnar sig som sagt åt offentligt finansierad verksam-het i endast begränsad omfattning eller under begränsad tid. Det kommer i många fall att medföra att det inte med någon större grad av tydlighet är möjligt att särskilja den offentlig finansierade verksamheten från övrig verksamhet. I andra fall är det fråga om verksamheter där man utför liknande tjänster åt olika beställare och det endast är beställarens identitet som blir avgörande för om det är fråga om en offentligt finansierad verksamhet eller inte. Gränsdrag-ningsproblematiken inom företag blir därför mycket påtaglig och av varierande slag när man studerar all offentligt finansierad verk-samhet.

Nästa fråga är då om utredningens avgränsningsmodeller kan komma tillrätta med dessa svårigheter. Enligt utredningens mening undviks flertalet av dessa problem om det förstärkta meddelar-skyddet knyts till utförande av en viss typ av verksamhet. På det viset kan enheter som bedriver viss verksamhet urskiljas från ett företags övriga verksamheter och den personal som är aktiv inom företaget har ett meddelarskydd som inte är kopplat till deras anställning inom företaget utan är i stället avhängigt inom vilken verksamhet de är aktiva. Gränsdragningsproblem undviks dock inte helt med en sådan lösning. Det finns många arbetstagare med stor rörlighet inom ett företag och det finns t.ex. administrativ personal som inte är knuten till någon särskild verksamhetsdrivande enhet inom företagen. Som ett exempel på hur gränsdragningen kan se ut i praktiken kan en jämförelse med förslaget till att införa en lex Sarah-liknande rapporterings- och anmälningsplikt inom skolan

Behövs ett förstärkt meddelarskydd? SOU 2013:79

göras⁶. Den utredningen konstaterade att rapporteringsskyldig-heten kunde knytas till den som fullgör uppgifter inom skol-väsendet. Praktikanter, förutom sådana som genomgår lärarutbild-ning eller motsvarande, ansågs inte kunna avkrävas en rapporte-ringsskyldighet och det kunde inte heller tillfälligt inhyrd personal utanför verksamhetens egentliga kärnområden, t.ex. en elektriker som under en kortare tid anlitas för att utföra arbete i verksam-hetens lokaler. På samma sätt kan det förstärkta meddelarskyddet knytas till specifika verksamheter, med följd att en tillfälligt inhyrd vikarie som ersätter frånvarande personal inom en verksamhets egentliga kärnområde, t.ex. en lärare, kommer att omfattas av det förstärkta meddelarskyddet. Någon avvägning motsvarande den som fick göras avseende rapporteringsskyldigheten för praktikanter behövs inte för meddelarskyddet eftersom praktikanter och mot-svarande som regel inte står i något avtalsförhållande till verksam-hetsutövaren. Att helt undvika gränsdragningsproblem låter sig enligt utredningens mening inte göras med denna modell utan det får anses åligga arbetsgivaren att i de fall då det finns tveksamheter om en känd uppgiftslämnare ska omfattas av meddelarskyddet eller inte avstå från att vidta repressalieåtgärder och i de fall det finns tveksamheter kring om en uppgift har spridits av en person som omfattas av meddelarskydd eller någon annan avstå från att efter-forska uppgiftslämnaren.

En potentiellt bredare avgränsning av tillämpningsområdet kan åstadkommas genom att föreskriva att verksamhet som finansieras på visst sätt ska omfattas av ett förstärkt meddelarskydd. Det är då möjligt att låta i princip all offentligt finansierad verksamhet om-fattas, t.ex. verksamhet som är upphandlad med stöd av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, eller lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF;

verksamhet som är finansierad genom bidrag till enskilda huvud-män inom skolväsendet eller verksamhet som är subventionerad genom riktat stöd som statligt tandvårdsstöd. I princip överlåter man då åt företagen att själva åstadkomma avgränsningarna av det förstärkta meddelarskyddet inom företaget. En sådan modell har den fördelen att då kan i princip all verksamhet som är offentligt finansierad komma att omfattas av ett förstärkt meddelarskydd.

Det blir även ett flexibelt system där man enkelt kan lägga till nya

6 SOU 2011:33 s. 71 f.

SOU 2013:79 Behövs ett förstärkt meddelarskydd?

verksamheter eller ta bort verksamheter där det av någon anledning visat sig fungera mindre väl att ha ett förstärkt meddelarskydd.

Vissa negativa aspekter finns emellertid också. För det första blir ett sådant system mycket svåröverskådligt, med ett potentiellt myller av olika ingångar i regleringen för en och samma verksam-het. Tanken om tydlighet och förutsägbarhet blir därmed lidande.

Vidare är det omöjligt att förutse vilka privata företag som kan komma att bedriva offentligt finansierad verksamhet och det är därför svårt att förutse vilka problem som kan uppstå. Dessutom är det så att ett av de problem som finns i dag, att meddelarskyddet varierar i styrka beroende av vem som är huvudman för den verk-samhet man är anställd inom, kommer att bli än större och svår-gripligt.

Sammanfattningsvis är det, mot bakgrund av hur bred defi-nitionen offentligt finansierad verksamhet är, inte möjligt att åstad-komma en entydig och enkel gränsdragning av vad som utgör en offentligt finansierad del av alla verksamheter som kan komma att omfattas av begreppet offentligt finansierad verksamhet. En modell är att knyta ett förstärkt meddelarskydd till deltagande i viss sorts verksamhet, en annan är att knyta det förstärkta meddelarskyddet till viss typ av finansiering. Båda modellerna är dock var för sig behäftade med vissa svagheter.