Vilka regleringsmodeller är tänkbara?

Bedömning: Ett förstärkt meddelarskydd bör regleras genom en egen lag. Särskilda kontraktsvillkor i offentlig upphandling respektive olika kollektivavtalsbestämmelser kan utgöra bety-delsefulla komplement till en reglering i lag

Av utredningens direktiv framgår att ett eventuellt förstärkt med-delarskydd för privatanställda inom offentligt finansierad verksam-het så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offent-ligt anställda utan att skyddet regleras i grundlag. För offentlig-anställda innefattar meddelarskyddet både ett efterforsknings-förbud och repressalieefterforsknings-förbud i förhållande till arbetsgivaren vilket är den huvudsakliga skillnaden mot hur de privatanställdas yttran-defrihetsrättsliga reglering ser ut för närvarande. För att uppnå en så likvärdig och effektiv reglering som möjligt och därtill en

regle-Behövs ett förstärkt meddelarskydd? SOU 2013:79

ring som i något mer avgörande hänseende skiljer sig från dagens situation för de privat anställda är det nödvändigt att i en reglering ta med dessa båda förbud. Nästa fråga är då vilka sanktionsmöjlig-heter som ska stå till buds vid överträdelser av förbuden. Enligt utredningens mening ska sanktionsmöjligheterna vara desamma som mot offentliga arbetsgivare, eftersom likformighet i sig är viktigt men främst för att undvika att parallella processvägar upp-står.

Mot bakgrund av ovanstående är det enda egentliga alternativet enligt utredningens mening reglering genom vanlig lag och då i en särskild lag. Det behövs för att ge systemet stadga och för att det ska kunna fungera effektivt. Alternativen till lagreglering är främst att arbetsmarknadens parter avtalar om motsvarande bestämmelser i kollektivavtal och att upphandlande enheter avtalar med sina entreprenörer om att införa meddelarskydd. Sådana lösningar kan emellertid aldrig motsvara grundlagsskyddet och deras effektivitet blir även beroende av avtalsparternas förmåga att övervaka avtals-efterlevnaden. Det finns givetvis även risk för att bestämmelser inte förnyas när det är dags för en ny avtalsperiod. Avseende möjlig-heten att generellt ställa upp krav på att upphandlande enheter i sin tur ska ha med krav på anslutning till ett avtalsbaserat meddelar-skydd i alla upphandlingar anser utredningen också att det finns stora tveksamheter kring om en sådan lösning är förenlig med bl.a.

upphandlingsrättens krav på proportionalitet. Inom skolans område är det därtill i mycket liten omfattning, åtminstone vad avser pedagogisk verksamhet, fråga om upphandlad verksamhet.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen inte att det är vare sig lämpligt eller möjligt att framtvinga generella avtalsregleringar av meddelarskydd. Det kan dock finnas områden som inte lämpar sig att reglera i lag och det kan finnas verksamheter eller arbetstagar-grupper som kan behöva särregleringar utöver en lagreglering. I sådana situationer är det möjligt att särskilda kontraktsvillkor respektive olika kollektivavtalsbestämmelser kan utgöra betydelse-fulla komplement till en reglering i lag.

Lagregleringen kan göras genom speciallag eller genom ramlag och tillhörande förordning. Fördelen med det sistnämnda alter-nativet är att det är möjligt att bemyndiga regeringen att genom förordning göra ändringar i vilka verksamhetsområden som ska omfattas och det är även möjligt att reglera verksamhetsområden som är av mindre omfattning. Nackdelen blir att en sådan ordning

SOU 2013:79 Behövs ett förstärkt meddelarskydd?

inte blir lika tydlig som en reglering i speciallag. Enligt utred-ningens mening är reglering i speciallag att föredra.

Ett alternativ till reglering i en egen lag är att föra in de nu aktuella verksamhetsområdena i OSL i relevanta delar, på samma sätt som gjorts med de kommunala företagen och de privaträttsliga subjekt som i sin verksamhet har inslag av myndighetsutövning. En viktig skillnad mellan dessa sistnämnda företag och de verksam-hetsområden som omfattas av utredningsuppdraget är att kom-munala företag etc. omfattas av offentlighetsprincipen med hand-lingsoffentlighet och OSL är även i övrigt tillämplig på dem.

Eftersom det inte är aktuellt att tillämpa offentlighetsprincipen inom de nu aktuella verksamhetsområdena är det enligt utred-ningen olämpligt att föra in verksamheterna i en lag som inte i övrigt ska tillämpas på dem.

JO och JK utövar tillsyn över myndigheter för att bl.a. kontrol-lera att myndigheterna inte överträder efterforsknings- och repres-salieförbuden. Denna tillsyn är i huvudsak direkt kopplad till att arbetsgivaren är en myndighet och är således inget som går att överföra till det privata näringslivet. I vissa undantagssituationer förekommer det att JO utövar tillsyn över enskilda personer som är verksamma utanför myndighetssfären, men det innebär inte att nu aktuella verksamheter bör omfattas av tillsynen. Även om det vore önskvärt att ha någon form av tillsyn över de verksamheter som har att tillämpa den föreslagna lagen bedömer utredningen i denna del att det inte är möjligt att tillskapa en reglering som överens-stämmer med den som gäller för de som är anställda inom myndig-heter. Samma sak gäller dock redan för anställda inom kommunalt ägda företag. Många offentligt finansierade verksamheter står under tillsyn av olika tillsynsmyndigheter, t.ex. Statens skolinspektion och Inspektionen för vård och omsorg. Dessa tillsynsmyndigheters tillsyn omfattar inte efterlevnaden av meddelarfriheten eller med-delarskyddet. Avsikten med en eventuell reglering är inte heller att i nuläget utvidga dessa sistnämnda tillsynsmyndigheters tillsyns-ansvar till att omfatta meddelarfrihet och meddelarskydd. Tiden får i stället utvisa om det behöver tillskapas någon form av tillsyns-funktion.

Behövs ett förstärkt meddelarskydd? SOU 2013:79

7.6 Vilka är de negativa följderna av ett förstärkt