Avsiktsförklaringen – En nätverkskonstitution kommer till?

Konstitutionella val bidrar till att forma institutionella ramverk som tillhör de vill-kor under vilka aktörer interagerar. I detta avsnitt analyseras utifrån ett nätverks-styrningsteoretiskt perspektiv de avsiktsförklaringar som upprättas mellan Ener-gimyndigheten och de fem kommunerna. Vad kan de säga oss om hur genomfö-randet är tänkt att organiseras?

De avsiktsförklaringar som upprättas fastställer aktörernas åtaganden och beskri-ver hur de skall gå tillväga om någon av parterna vill avbryta samarbetet. Kom-munerna förbinder sig att under programmets första år upprätta konkreta mål och handlingsplaner. De skall också dokumentera programmets aktiviteter och proces-ser och göra en årlig uppföljning. Denna uppföljning skall enligt avsiktsförklar-ingarna omfatta sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter. Kommunerna skall också verka för att programmets målsättningar skall bli välkända och förankrade i kommunen. Kommunerna åtar sig också att till andra kommuner dela med sig av sina erfarenheter (Statens energimyndighet Dnr 450-02-01489). Konstitutionen anger därmed vissa informationsregler. Givet den betydelse öppenhet processen bör uppvisa för att kunna problematiseras utifrån ett demokratiperspektiv så är dokumentation och uppföljning centrala indikatorer.

Avsiktsförklaringen omfattar också den lokala processens organisering. Kommu-nen åtar sig att inom den egna organisatioKommu-nen utse en programledare som ges möj-lighet att avsätta en väsentlig del av sin arbetstid för att genomföra programmet.

Denne person kan också ha rollen som kommunens kontaktperson som skall ha ansvar för samordning och kunskapsöverföring till Energimyndigheten. Förutom

att avsätta tid för programledarens arbete åtar sig kommunerna att efter lokala be-hov upprätta organisationer för programmets genomförande. Det lokala arbetet skall ledas av en styrgrupp: ”… som avspeglar programmets politiska tyngd och breda perspektiv” (Statens energimyndighet Dnr 450-02-01489). Kommunerna åtar sig därmed i avsiktsförklaringen att avsätta personella resurser och upprätta en fungerande organisation för programmets genomförande. Att kommunerna här accepterar att ett deltagande innebär att de tillför resurser till genomförandet tol-kas här som att de godtar en nyttoregel om hur kostnader skall fördelas mellan aktörerna. Energimyndighetens åtaganden inom programmet är enligt avsiktsför-klaringarna omfattande. Inom ramen för programmet åtar sig myndigheten att:

x Driva programmet på en övergripande nivå,

x Efter överenskommelse medverka till lokala utbildningsinsat-ser,

x Bidra till kunskapsspridning (av nationella och internationella erfarenheter) till och mellan deltagande nationer samt till lan-dets övriga kommuner,

x Årligen leverera en samlad bild av programmets status till programkommunerna, Energimyndighetens verksledning och externa parter,

x Bidra till att ta fram statistiskt underlagsmaterial på kommunal nivå,

x Bidra till att ta fram metodstöd för konsekvensanalyser (ur so-cial, ekonomisk och ekologisk synvinkel) på planerade insat-ser, och för att ur miljöekonomiskt synvinkel utvärdera miljö-insatser,

x Till företag och andra aktörer ge förslag på små- och storska-liga åtgärder, goda exempel och vinster som kan göras vid ef-fektivisering av energiarbetet,

x Ta fram gemensamt informationsmaterial om programmet, som deltagande kommuner kan nyttja i informationsspridning-en,

x Förmedla kontakter och biträda med rådgivning kring medel för forskning och utvecklingsverksamhet inom ramen för pro-grammet,

x Vara lyhörd för deltagande kommuners behov och synpunkter (Statens energimyndighet Dnr 450-02-01489).

Avsiktsförklaringen omfattar på så sätt också de procedurregler som skall tilläm-pas på såväl kollektiv som operationell nivå. På kollektiv nivå anger

procedurre-geln att Energimyndigheten skall vara drivande, men också lyhörd för synpunkter från kommunerna.

Denna formella avsiktsförklaring, eller programmets konstitution mellan Energi-myndigheten och de fem kommunerna undertecknas i samband med att myndig-hetens generaldirektör och programgruppen för Uthållig kommun besöker kom-munerna. Det är i syfte att understryka betydelsen av politisk förankring och för att ge programmet högsta tänkbara legitimitet detta förfaringssätt väljs (Intervju 34). Givet den betydelse teoribildningen tillmäter möjligheten för politiker att ut-öva metastyrning genom att delta i styrningsnätverk torde detta förfaringssätt bi-dra till att processen får en lokalpolitisk förankring. Därmed väcks dock frågan om hur arbetet på konstitutionell nivå framgent kommer att organiseras och om denna förankring kommer att upprätthållas. Kommer någon aktör, eller kommun, att känna sig tvingad att ta gränsreglerna i bruk och lämna programmet innan ut-gången av 2007?

De faktorer som regleras i denna avsiktsförklaring är t.ex. hur aktörer kommer in i och lämnar processen, dvs. hur aktionsarenan etableras. De gränsregler som lämpas i urvalsprocessen är däremot höljda i dunkel. De urvalskriterier som till-lämpats är inte på förhand angivna och kommuner som inte ges möjlighet att delta i programmet får ingen motivering till detta. Teoribildningen fordrar inte att alla aktörer har samma möjlighet att påverka hur gränsregler tillämpas, den fordrar heller inte att gränsreglerna tillämpas så att alla som vill får delta. Därmed är inte sagt att gränsreglernas oklarhet inte är problematisk för kommuner som söker att vara med.

Ovan har beskrivits en rad åtaganden aktörerna binder sig att uppfylla inom pro-grammet. De omfångsregler som tillämpas innebär dels att styrningsnätverket av-gränsas till att omfatta fem kommuner. Dessutom avav-gränsas programmet tidsmäs-sigt, vilket innebär att konstitutionen skall gälla under tidsperioden januari 2003 till och med december 2007 och enligt följande plan.

2003:

Kunskapsbygge. Seminarier med omvärldsanaly-ser, behovsinventering, metodstöd, erfarenhetsut-byte mellan deltagande kommuner, upprättande av

lokala handlingsplaner. Myndigheten upprättar en arena för kunskapsspridning till landets kommu-ner.

2004-2005:

Arbetsfas. Handlingsplanen realiseras. Energi-myndigheten besöker deltagande kommuner och gör löpande uppföljningar. Fortsatt stöd och sam-verkan mellan deltagande kommuner utformas ef-ter behov

2006-2007:

Fortsatt arbetsfas + utvärdering och kunskaps-spridning. De goda lokala processerna drivs vida-re. Energimyndigheten gör enstaka besök, fortsät-ter göra uppföljningar och slutligen utvärdering tillsammans med deltagande kommuner (Statens energimyndighet Dnr 450-02-01489).

Den avsiktsförklaring som upprättas omfattar såväl kommunernas som Energi-myndighetens åtaganden och beskriver hur arbetet planeras att förändras med av-seende på innehåll och genomförande. Den första fasen skall ägnas åt problem-formulering och identifiering av åtgärder. Den andra beskrivs som en fas där iden-tifierade åtgärder skall omsättas i kommunerna. I den tredje fasen förväntas pro-cessen på den kollektiva nivån vara av mindre omfattning.

Aktörerna har nu genom avsiktsförklaringarna upprättat en handlingsarena där de förbundit sig att genomföra programmet. De regler avtalet omfattar är; omfångs-regler, nyttoomfångs-regler, informationsregler och procedurregler. Dessa skall koordinera aktörerna på den kollektiva nivån och har genom avsiktsförklaringen formalise-rats. Annorlunda uttryckt har en rad formella regler formulerats och genom under-tecknandet av avsiktsförklaringarna accepterats av aktörerna. De skall under åren 2003 till och med utgången av 2007 omsätta sina visioner i praktisk handling på en kollektiv nivå men också på en operationell nivå i de fem kommunerna.

Frågan är nu om denna avsiktsförklaring kan förstås som en – utifrån ett nätverks-styrningsteoretiskt perspektiv - idealtypisk konstitutionell lösning? Vilka är de krav en konstitution måste uppvisa för att omfattas av beskrivningen? Kapitlets inledande citat (Hertting 2003) visar att avsiktsförklaringen kan tolkas som en

institutionell lösning. Aktörerna har organiserat sig i en process där det är tydligt vilka som ingår i sammanhanget. Konstitutionen anger också aktörernas åtagan-den gentemot varandra. Det som ännu inte kunnat utläsas är hur gemensamma beslut skall fattas inom ramen för samarbetet. Hur kan detta beskrivas utifrån ett rationalistiskt institutionsanalytiskt perspektiv? Här antas att nätverksstyrning är en regelstyrd och regelskapande verksamhet – så att konstitutionen inte anger hur beslut skall fattas utgör snarare ett problem för aktörerna än för teoribildningen.

En annan fråga är dock i vilken utsträckning konstitutionen kommer att ha en ko-ordinerande funktion. Kommer aktörerna med andra ord att leva upp till sina åta-ganden? Fordrar teoribildningen att aktörerna hörsammar konstitutionella lös-ningar och fullgör sina åtaganden? Också inom teoribildningen om nätverksstyr-ning har det s.k. ”free rider-problemet” diskuterats. En del aktörer kan av olika skäl försöka undvika att fullgöra sina åtaganden. Därmed är det med nätverkens konstitutionella lösningar som med andra lagar och regler – de upphör inte att vara regler även om aktörer inte låter sig koordineras av dem i sin dagliga gär-ning.