De ovanstående delprocesserna visar bland annat hur tjänstemännen i såväl Falkenberg som Halmstad anpassar sitt sätt att bidra till policy-processen till politikernas preferenser för vindkraftutbyggnad, som de uppfattade dessa. I Falkenberg finns dock en delprocess i vilken tjäns-temännen avgav ett förslag som om det hade genomförts, hade kunnat försvåra vindkraftutbyggnaden i kommunen. I Halmstad förekom det mot slutet av policyprocessen att tjänstemännen genom sina bered-ningsunderlag placerade vindkraften på agendan och i desamma före-slog en småskalig vindkraftutbyggnad i kommunen. Tjänstemännens handlingsmönster i dessa delprocesser är särskilt intressanta att upp-märksamma eftersom de verkar agera på tvärs med politikernas prefe-renser i sakfrågan. Det centrala spörsmålet är om tjänstemännen i dessa delprocesser uppvisar ett handlingsmönster som avviker från det de uppvisar i de ovanstående delprocesserna, om vi har att göra med avvi-kande fall.
I slutet av 1990-talet presenterade två planarkitekter på SBK en stra-tegi för den fortsatta vindkraftutbyggnaden i kommunen som, om den hade antagits, hade kunnat leda till regler och principer som skulle försvåra fortsatt utbyggnad. När denna process beskrevs i ett tidigare kapitel angavs att tjänstemännen hade skäl att tro att deras förslag låg i
178
linje med politikernas preferenser och därmed hade skäl att tro att stra-tegin därmed också skulle kunna antas vid politisk behandling. De regler och principer SBK föreslog hade KF genom tidigare beslut i praktiken redan ställt sig bakom.420 I denna delprocess finns det föga som talar för att tjänstemännen valde ett handlingsmönster sådant att de medvetet valde att bortse från politikernas preferenser. Det mesta talar i stället för att de trodde att deras förslag låg i linje med politiker-nas preferenser, som de uppfattade dessa.
I sex olika delprocesser har tjänstemännen i Halmstad tagit initiativ som har placerat vindkraften på agendan (studieresan till Danmark 1989, delöversiktsplanerna för vindkraft 2000 respektive 2009) eller avgett förslag om vindkraftutbyggnad (energiplan 2000, ekohandlings-program 2003, energiplan 2006). Dessa processer kan tolkas som att tjänstemännen uppvisar andra handlingsmönster än antecipering och agerar på tvärs med politikernas bristande vilja att bygga ut vindkraf-ten. Processerna kan tolkas som avvikande fall. I det nedanstående dis-kuteras tjänstemännens handlingsmönster i dessa delprocesser främst med hjälp av tre av fallen, de två delöversiktsplanerna för vindkraft 2000 respektive ekohandlingsprogram 2003. Dessa beskrivs ingående och exemplifierar tjänstemännens handlingsmönster även i de övriga delprocesserna, som beskrivs kortfattat.
Halmstad kommuns delöversiktsplaner för vindkraft tillkom på tjänstemännens initiativ.421 Tjänstemännen placerade genom dessa initiativ vindkraftfrågan på dagordningen, och föreslog i sina underlag utbyggnadsområden för vindkraft. En bakgrund till delöversiktsplan för vindkraft 2000 (DÖP 00), var att SBK som sagt hade utlovat fort-satt arbete med vindkraftfrågan i ÖP90.422 Dessutom hade KF år 1997 antagit kommunens första ekohandlingsprogram, i vilket angavs att kommunen skulle medverka till att tre vindkraftverk uppfördes i kom-munen, bland annat genom att utarbeta planer för vindkraften.423
420 Se referenser i noterna 347-348.
421 Se referenser i not 227.
422 SBK Halmstad, ”ÖP90, översiktsplan för Halmstads kommun”, utställnings-handling maj 90, dnr 1990.203.
423 Halmstads kommun, ”Handlingsprogram för ekokommunen Halmstad”, KF § 86/1997.
179
ligt SBK:s chef och den planarkitekt som utarbetade DÖP 00 var det bland annat beslutet i detta ärende, riksdagens energipolitiska beslut från 1997 och det ökande antalet ansökningar att uppföra vindkraft-verk i kommunen, som låg bakom SBK:s förslag att ta fram delöver-siktsplanen:
Du sa att det här inte var en fråga som drevs politiskt med någon större reda, varför föreslog ni då att en översiktsplan för vindkraft skulle tas fram?
Ja det var mer en effekt av den allmänna debatten. Alla partier in-såg väl att de måste göra något, alltså stå bakom någon form av vindkraftplan. Centern var mera tydligt på att det skulle göras, att det skulle göras snabbt. Medan sossarna var ju inte så roade av allt-för snabb hantering, ja de drev inte på det. (…) Och riksdagen hade ju fattat sitt beslut, det var väl 1997. Så det var ju nödvändigt att göra något kommunalt också då, det var ju bara att gilla läget. Vi kunde ju inte bara strunta i vad riksdagen hade sagt.424
Alla partier hade i arbetet med ekohandlingsprogrammet ställt sig bak-om att planer för vindkraften skulle utarbetas. Dessutbak-om hade lokala vindkraftföretag enligt SBK:s chef ”bombarderat kommunen med skri-velser och propåer” om att ta fram en översiktsplan för vindkraft. Enligt den planarkitekt som utarbetade DÖP 00 innebar antagandet av eko-handlingsprogrammet att SBK borde agera samt hade en rad ansök-ningar inkommit till kommunen:
Var det därför [mb: planarkitekten hänvisade själv till ekohandlings-programmet] kommunen utarbetade en översiktsplan för vindkraft? Jo men det kom också in, ja det kom in ett antal ansökningar. Och man hamnar ju ganska snabbt i den här frågan om man sitter med enskilda bygglov i vindkraftärenden att det berör stora områden, och det faller liksom ut att det här är en översiktlig fråga ganska au-tomatiskt. Att sitta och hantera det här som enskilda bygglov blir väldigt arbetskrävande, det blir liksom små planutredningar man ska göra i varje bygglovärende. Så det är en ganska logisk slutsats
424 Personlig intervju Sven Palmkvist, stadsbyggnadschef SBK, Halmstad. Riks-dagsbeslutet angav kortfattat att en omställning av energisystemet skulle ske och mängden förnybar energi i energisystemet skulle öka.
180
att försöka rationalisera processen genom att skaffa sig någon slags riktlinjer för hur det ska bedömas.
Riktlinjer som en översiktsplan kan innehålla? Ja det var så vi såg det.425
Det fanns ett av KF antaget ekohandlingsprogram, det fanns ett riks-dagsbeslut, det hade inkommit en rad ansökningar som svårligen kunde behandlas utan övergripande principer. Av dessa skäl behövdes enligt tjänstemännen på SBK en översiktsplan för vindkraft, varför SBK år 1998 efterfrågade ett uppdrag att ta fram en sådan plan. Det primära syftet med DÖP 00 var enligt denna uppdragsförfrågan att upprätta ett regelverk för att kunna bedöma bygglovsansökningar, d.v.s. att skapa regler och principer för vindkraftutbyggnad i kommunen.426 Det fanns alltså starka skäl för SBK, oavsett graden av politiskt intresse för vind-kraftfrågan, att begära detta uppdrag och utarbeta delöversiktsplanen. Det fanns också starka skäl att sex år senare utarbeta en ny delöver-siktsplan för vindkraft. Arbetet med överdelöver-siktsplan för vindkraft 2009 (DÖP 09) föregicks av att Energimyndigheten hade gjort en ny vind-kartering, som via länsstyrelsen gick på remiss till kommunen, vilken visade att områden i Halmstad som inte hade utretts i kommunens förra delöversiktsplan kunde vara aktuella för vindkraftutbyggnad.427
Ungefär samtidigt skickade det privata vindkraftbolaget Eolus vind en utredning till kommunen i vilken bolaget påpekade att den gällande översiktsplanen för vindkraft var inaktuell.428 Enligt den handläggande planarkitekten hade man från politiskt håll vid denna tid en ”mycket restriktiv inställning till vindkraftetableringar över huvud taget”.429
Vindkraftfrågan var enligt henne inte en fråga som drevs aktivt av de lokala politikerna och det var inte heller från politiskt håll som initiati-vet till att ta fram en ny plan kom:
425 Personlig intervju Erik Lönnerholm, planarkitekt SBK, Halmstad.
426 Yttrande från SBK Halmstad, bilaga till KSAU § 249/1998.
427 Länsstyrelsens remiss 07-02-06, ”Översyn av riksintresseområdena för vind-kraft” 07-02-06, dnr KS 2007/0155; Energimyndighetens rapport ER 16:2003 ”Vindbruk, kriterier för områden av riksintresse 2006/07”.
428 Skrivelse från Eolus vind, daterad oktober 2006, dnr KS 2007/0514.
181
Hade politikerna i KS uttalade åsikter om var de ville komma med vindkraftfrågan när du började arbeta med planen?
Nej. Generellt är det min uppfattning att politikerna i Halmstad inte har varit lika intresserade av vindkraft som de har varit i Var-berg och FalkenVar-berg och Laholm. Man har liksom inte haft det in-tresset.
Hur kommer det sig då att ni tog fram en ny översiktsplan?
Ja det kom liksom inte från politiskt håll egentligen som någon slags drivande kraft. Utan det är ju mera att vi insåg att det var ett väldigt stort tryck. Vi fick in väldigt många förfrågningar och pro-påer om utbyggnadsområden, så att vi kände att nu måste vi ta ett helhetsgrepp på det här. Och då var ju naturligtvis KS med på det, men inte som drivande, så upplevde inte jag det i alla fall.430
Planarkitekten efterfrågade år 2007 ett uppdrag att ta fram en ny del-översiktsplan och hänvisade då till att den äldre planen givet den nya vindkarteringen och Eolus utredning var inaktuell, till de ansökningar som förelåg, till att kommunen som ekokommun hade ett intresse av att öka produktionen av förnybar energi och till att staten hade klar-gjort att kommunerna skulle arbeta aktivt för en utbyggnad av vind-kraften.431 Även i detta ärende var det uttalade syftet med arbetet att skapa regler och principer för den fortsatta vindkraftutbyggnaden i kommunen.432 Och även i detta ärende fanns det starka skäl för tjäns-temännen att bidra till policyprocessen så att vindkraftfrågan hamnade på den politiska agendan, trots avsaknaden av politisk vilja att bygga vindkraft.
När det gäller studieresan till Danmark föranleddes denna av diskus-sioner på Energiverket om vindkraft, som vid denna tid i slutet av 1980-talet var ett för den svenska industrin nytt sätt att producera el-energi. Energiverkets chefsingenjör ansåg att vindkraften var intressant och såg det som rimligt att förevisa den för energiverksstyrelsens
430 Ibid.
431 Stadskontoret Halmstad 07-03-12, ”Synpunkter på länsstyrelsens förslag till översyn av riksintresseområdena för vindkraft”, dnr KS 2007/0155.
432 Ibid; samordningsgruppen Halmstad 07-05-30, ”Uppdragsbeskrivning”, dnr 2007/00338. Samordningsgruppen var en tjänstemannagrupp som i uppdragsbe-skrivningen specificerade vad de ansåg att KS uppdrag (§ 126/2007) ”att revidera den fördjupade översiktsplanen för vindkraft” närmare bestod av.
182
möter, varför han anordnade en studieresa till Danmark för dem. Några diskussioner om vindkraften hade enligt chefsingenjören och energi-verksstyrelsens ordförande inte förts vid denna tid.433 Det finns givet detta inget som talar för att energiverkschefen kunde veta något om den ovilja att uppföra vindkraftverk i kommunen som fanns bland kommunens ledande politiker. Dessa ingick heller inte bland energi-verksstyrelsens ledamöter.
I tre olika delprocesser har tjänstemännen i Halmstad avgett förslag om vindkraftutbyggnad trots att politikerna inte uppvisat något intresse för detta. Ekohandlingsprogram 2003 exemplifierar dessa processer.434 I förslaget till program angavs som ett mål att vindkraftverk på kommu-nal mark år 2006 skulle producera minst 15 GWh elenergi per år. En-ligt den miljöstrateg som utarbetade programmet hade vindkraftfrågan inte diskuterats i den politiska arbetsgrupp hon svarade inför. Däremot fanns ett mål om vindkraftutbyggnad i ekohandlingsprogrammet från 1996. Eftersom ingen diskussion hade uppstått om detta mål i den politiska arbetsgruppen antog miljöstrategen att det kunde stå kvar.435
Den enda förändring som skedde var att målet år 2003 uttrycktes i GWh, medan man 1996 hade angett att kommunen skulle medverka till att minst tre vindkraftverk etablerades.436 Siffran 15 GWh/år fick miljöstrategen fram genom en omräkning av vad tre vindkraftverk teo-retiskt kunde producera på årsbasis, i praktiken var målet alltså det-samma i de två programmen, vilket enligt miljöstrategen också var avsikten.437 Skrivningarna om vindkraften i ekohandlingsprogram 2003 byggde alltså på ekohandlingsprogrammet från 1996.
Också i arbetet med energiplan 2000 fungerade ekohandlingspro-grammet från 1996 som utgångspunkt. I energiplan 2000 angavs som ett mål att en ökad satsning på vindkraft skulle ske, vilket var ett
433 Personliga intervjuer Sven-Erik Johansson, chefsingenjör Energiverket; Göran Johansson (S), ordförande energiverksstyrelsen, Halmstad.
434 De andra delprocesserna är energiplan 2000 och energiplan 2006, Halmstad.
435 Personlig intervju Karin Larsson, miljöstrateg Stadskontoret, Halmstad.
436 Stadskontoret Halmstad 97-05-21, ”Handlingsprogram för ekokommunen Halmstad”, dnr 96/SK0109; Stadskontoret Halmstad 04-07-09, ”Ekohandlings-plan för Halmstads kommun 2004-2007”, dnr KS 2003/0467.
183
tat av målet om vindkraftutbyggnad i det av KF antagna ekohandlings-programmet.438 Ungefär detsamma gällde i arbetet med energiplan 2006. Enligt den utredningssekreterare som utarbetade denna energi-plan var kommunens ledande politiker inte särskilt intresserade av vindkraftutbyggnad.439 Han föreslog trots detta ett mål om att kom-munen aktivt skulle verka för att vindkraftverk anlades inom kommu-nen/regionen av två skäl: dels med utgångspunkt i ekohandlingspro-gram 2003 som innehöll ett liknande mål, dels var vindkraften något kommande enligt Energimyndigheten och hade riksdagen beslutat att den skulle byggas ut.440 Det gick enligt utredningssekreteraren med utgångspunkt i riksdagens och KF:s beslut inte att undvika att nämna vindkraften i underlaget.
Ovanstående redovisning ger inte fog för slutsatsen att de förevisade delprocesserna är att betrakta som avvikande fall. Ett avvikande fall skulle i sammanhanget vara ett där tjänstemännen uppvisar ett annat handlingsmönster än antecipering i maktens två första dimensioner. De beskrivna delprocesserna tyder inte på att tjänstemännen valt att bortse från politikernas preferenser, utan snarare att de anteciperar även i des-sa delprocesser. Deras initiativtagande i desdes-sa delprocesser känneteck-nas av att tjänstemännen antingen har skäl att tro att politikerna kom-mer att politikerna komkom-mer att uppskatta deras initiativ, eller att de trots avsaknaden av politiskt intresse har goda skäl att ta initiativ som placerar vindkraftfrågan på agendan. De initiativ tjänstemännen i Halmstad tar handlar heller inte i första hand om att möjliggöra vind-kraftutbyggnad, utan snarare om att skapa reglering och principer för att kunna hantera ansökningar. Vidare kännetecknas de förslag om vindkraftutbyggnad som tjänstemännen i Halmstad avger i dessa pro-cesser av att de är småskaliga och att de pekar ut andra än kommunen
438 Personlig intervju Bo Eliasson, energiverkschef Halmstad.
439 Personlig intervju Peter Limme, utredningssekreterare Stadskontoret, Halm-stad.
184
som ansvariga för själva utbyggnaden. Dessutom, vilket kanske är det mest centrala, bygger förslagen till mål på mål som KF redan har anta-git i tidigare planer och program. Det är alltså inget brott med den förda politiken som tjänstemännen föreslår i dessa processer, utan i stället att de mål som KF redan har antagit ska fortsätta att gälla. Sammantaget tar tjänstemännen inte initiativ till att sätta vindkraft-frågan på dagordningen med mindre än att de upplever att det finns ett politiskt intresse för vindkraftutbyggnad, om det inte finns ett starkt externt tryck, om inte tjänstemännen själva upplever ett behov av att reglera frågan eller om det inte föreligger kommunala beslut som moti-verar ett sådant sätt att agera. De avger heller inga förslag som avviker från den redan etablerade politiken på området utan baserar sina för-slag till beslut på politikernas preferenser som de uppfattar dessa och som de tar sig uttryck i redan fattade beslut, existerande verksamhet och pågående projekt. Inte heller i de delprocesser som till synes är avvikande, där tjänstemännen verkar agera på tvärs med politikernas preferenser som de uppfattar dessa, gör de i praktiken det. Utan också i dessa processer agerar de med utgångspunkt bland annat i politikernas preferenser i maktens två första dimensioner. Härnäst avhandlas tjäns-temännens handlingsmönster i maktens tredje dimension.