Det finns flera sätt på vilka en aktör kan påverka utfallet i en policypro-cess. Den delning av maktbegreppet i tre dimensioner som community power-debatten i förlängningen gav upphov till är central inom makt-forskningen och kan användas för att belysa de olika sätt på vilka aktö-rer kan påverka policyprocesser.38 Den tredimensionella synen på makt
37 SOU 1990:44, s 19, jfr Enderud (1986:200) som menar att det trots alla mot-sättningar råder enighet om att ”inflydelse har noget att gøre med at påvirke”.
betyder att aktörer kan åstadkomma effekter i policyprocesser genom att påverka besluten – maktens första dimension, agendan – maktens andra dimension respektive genom tankemakt – maktens tredje dimen-sion. Den första dimensionen, beslutsmakt, förknippas främst med Dahl medan de andra två, agenda- respektive tankemakt, associeras med Bachrach och Baratz respektive Lukes.39 I detta avsnitt diskuteras och omformuleras de tre maktdimensionerna så att de kan användas för att studera tjänstemäns inflytande i policyprocesser.
När Dahl lanserade vad som kom att bli maktens första dimension bröt han mot en tradition i vardande. Traditionen var metodologisk: den samhälleliga fördelningen av makt hade ditintills studerats genom att mäta dels hur olika maktresurser var fördelade, dels vilka aktörer som tillskrevs makt.40 Dahl menade att denna metod var otillräcklig och att den centrala frågan i stället var vem eller vilka aktörer som ut-övade makt över de politiska besluten.41 I sin fallstudie av New Haven satte Dahl därför de politiska besluten i centrum, även om han också undersökte hur olika maktresurser var fördelade i lokalsamhället.42
Maktens första dimension handlar sedan dess om vem som genom-driver sin vilja vid politiskt beslutsfattande där konflikt föreligger. Den aktör har makt som går segrande ur en sådan konflikt och därmed lyckas forma det politiska beslutet så att hennes preferenser realiseras.43
Att makt enligt Dahl förutsätter konflikt är som sagt inneboende i hans syn på makt som ”makt över”. I avhandlingen omtolkas maktens första dimension i termer av ”makt att”, vilket innebär att de aktörer utövar makt som avsiktligt påverkar policyprocessens utfall, oavsett om motstående preferenser eller konflikt föreligger.
Att det är en form av makt att påverka beslutsprocessers utfall vid konflikt råder det knappast någon kontrovers om.44 Oenigheten mellan Dahl och Bachrach och Baratz respektive Lukes handlade i stället främst om att detta inte var det enda sätt makt kunde utövas på, och
39 Dahl 1957, 1961; Bachrach & Baratz 1962, 1972; Lukes 2005.
40 Se särskilt Hunter 1953; Mills 1956.
41 Dahl 1961:7.
42 Dahl 1961.
43 Dahl 1961: kapitel 8-11, s. 332f; Lukes 2005:29.
32
om metodologiska frågor.45 Bachrach och Baratz ville till maktens för-sta dimension föra en andra som handlade om agendan, det vill säga frågan om vilka beslutsprocesser som över huvud taget kommer till stånd. De menade i en kritik av Dahl att A kan utöva makt över B inte bara genom att påverka beslutsprocessers utfall, utan också genom att påverka vilka frågor som alls blir föremål för beslutsprocesser.46
Bachrach och Baratz accepterade Dahls syn på makt som ”makt över” och utgick ifrån att makt i den andra dimensionen primärt handlade om hur A kunde förhindra att frågor som var av vikt för B dryftades offentligt.47 Agendamakt utövades i deras tolkning genom icke-beslut, genom att förtiga eller tysta ned krav innan de nådde beslutsarenan eller förinta dem om de trots allt nådde densamma.48 Denna begräns-ning av agendamakt till icke-beslut var rimlig givet Bachrach och Ba-ratz studieobjekt,49 men med en syn på makt som ”makt att” är det mera logiskt att utgå från att agendamakt kan utövas både främjande och hindrande, att agendamakt handlar om kontroll över dagordningen i vid bemärkelse.50 Makt i den andra dimensionen utövas med denna omformulering då aktörer påverkar vilka frågor som blir föremål för politiskt beslutsfattande.
Maktens tredje dimension lanserades av Lukes i en kritik av Dahl och Bachrach och Baratz för deras ensidiga fokus på beslutsprocesser.51
Makt kan enligt Lukes också utövas genom att påverka vad andra öns-kar eller hur de tänker; maktens tredje dimension handlar om att på-verka andra människors värderingar, preferenser och föreställningar om världen.52 Lukes såg ett värde i att studera beslut och agendor men
45 Clegg 1989:79, 91; Wartenberg 1990:25.
46 Bachrach & Baratz 1962:948; 1972:18f; jfr Clegg 1989:76; Lukes 2005:29.
47 Bachrach & Baratz 1972:18f.
48 Bachrach & Baratz 1972:55.
49 Bachrach och Baratz (1972) studerade en förtryckt grupp i staden Baltimore, som hindrades av dominanta grupper att lyfta sina frågor till den politiska agendan eller vars förslag detroniserades då de nådde densamma. Icke-beslut var därför det enda som intresserade dem.
50 Jfr Lukes 2005:29; Clegg 1989:77f; Kingdon 2003:4.
51 Lukes 2005:25f.
ansåg att makt också handlade om den kontext inom vilken beslut fat-tas och dagordningarna sätts. Maktens tredje dimension handlar om att påverka agendor och beslut indirekt, och utövas främst genom att på-verka hur andra aktörer tänker om, uppfattar och definierar verklighe-ten. Hay benämner makten över tanken kontextuell makt, eftersom det är en form av makt som inte relaterar direkt till specifika beslut eller agendor utan till den kontext som kringgärdar dem.53 Kontextuell makt utövar den aktör som genom att påverka kontexten påverkar vilka be-slutsprocesser som kommer till stånd och hur dessa processer utfaller.54
Det kan metodologiskt sett vara svårt att studera maktens tredje di-mension, men det är nödvändigt eftersom den onekligen är viktig och kan vara effektiv, vilket exempelvis Friedrich framhållit:
Influence often works most effectively by creating a certain ambi-ence for decisions through its effects on attitudes, beliefs and values unrelated to immediate decisions.55
De metodologiska svårigheter som empiriska studier av maktens tredje dimension medför hanteras i avhandlingen genom att studera två aspekter av kontextuell makt som framhålls som centrala i forskningen om policy: hur problem konstrueras och lösningar framställs. I den samtida policyforskningen används begreppet ”inramning” (eng. ”fra-ming”) för att beskriva hur aktörer bland annat genom att konstruera problem och framställa lösningar kan få det policyalternativ de föredrar att framstå som det rätta, så att detta placeras på agendan och beslut fattas som leder till att just detta alternativ realiseras.56
Inramning går ut på att organisera och tolka en komplex verklighet, och att konstruera problem och framställa lösningar är två exempel på inramningsaktiviteter.57 Både problemkonstruktioner och det sätt på
53 Hay 2002:185f; jfr Scott 2001:61.
54 Flyvbjerg 1991b:331; Hay 2002:185.
55 Friedrich 1963:199; jfr Lukes (2005:27) som menar att makten över tanken är den ultimata formen av makt, eller Stone (1997:11) som menar att policyskapan-dets essens är ”the struggle of ideas”.
56 Rein & Schön 1991:263, 1993:146; Campbell 2002:26
34
vilket lösningar framställs kan leda till att en sådan beslutsatmosfär skapas som Friedrich talar om, till att vissa handlingsalternativ möjlig-görs medan andra begränsas. Aktörer kan utöva makt i den tredje di-mensionen genom att rama in problem och lösningar eftersom det sätt på vilket vi uppfattar verkligheten givetvis har betydelse för hur vi age-rar i världen.58 Det är också dessa två aspekter av kontextuell makt som studeras framöver i syfte att undersöka tjänstemäns makt i den tredje dimensionen.
Att konstruera problem handlar delvis om att framhålla att en otill-fredsställande situation föreligger som kräver en lösning, vilket påmin-ner om agendasättande, men framför allt om att definiera vilken sorts problem det problem som är för handen egentligen är.59 Problemkon-struktioner är centrala eftersom de i sig pekar mot vissa lösningar som varandes möjliga, rimliga och lämpliga eller motsatsen. Å andra sidan har det betydelse också hur olika lösningar framställs, eftersom dessa framställningar kan få lösningarna att framstå som mer eller mindre goda lösningar på det konstruerade problemet. Hur problem konstrue-ras och lösningar framställs kan därmed påverka vilka frågor som ham-nar på agendan, och vilka beslut som fattas.60 Det innebär att aktörer som medverkar till hur problem konstrueras och lösningar framställs kan utöva makt i betydelsen påverka policyprocessers utfall.