I majoriteten av de delprocesser som har studerats har tjänstemännens förslag vid ett eller flera tillfällen underställts politikerna för beslut eller granskning. De enda undantagen från detta mönster utgörs av de pro-cesser som tjänstemännen själva har initierat och sedan avslutat innan dess att de har behandlats politiskt. I alla andra delprocesser har alltså politikerna vid minst ett tillfälle haft att reagera på tjänstemännens underlag och förslag. Skillnaden mellan delprocesserna består av att de omfattar olika många sådana avstämningstillfällen.
I några delprocesser har politiker och tjänstemän efter det att ett uppdrag har utdelats inte samspelat alls förrän tjänstemännen har pre-senterat ett helt färdigt underlag som politikerna har haft att besluta om. I arbetet med energiplan 1986 i Falkenberg och de båda kommu-nernas remissvar till den statliga vindkraftutredningen på 1980-talet tilldelades tjänstemännen ett uppdrag och presenterades de sina förslag för politikerna först då de var helt färdiga. I dessa processer förekom inga politiska anvisningar eller direktiv varken i början av processerna
125
eller under hand som tjänstemännen utarbetade förslagen.272 Falken-bergs Energiplan 1986 antogs utan ändringar.273 Förslagen till remiss-svar antogs med smärre ändringar i enstaka formuleringar.274
Majoriteten av de studerade delprocesserna omfattar flera olika av-stämningstillfällen. I dessa delprocesser har tjänstemännen presenterat olika långt gångna förslag vid flera olika tillfällen och har politikerna reagerat på och tagit ställning till förslagen i flera omgångar. Alla pro-cesser som rör översiktsplaner har varit av detta slag eftersom över-siktsplaner enligt PBL ska behandlas av politiska organ i minst tre olika versioner: samråds-, utställnings- och antagandehandling.275 De andra planer och program som ingår i det empiriska materialet måste inte samrådas eller skickas på remiss. Icke desto mindre har de båda kommunernas energiplaner och ekohandlingsprogram samråtts och/eller skickats på remiss till diverse organ. Eftersom beslut om sam-råd och remiss fattats av politiska organ har tjänstemännens underlag och förslag även i dessa processer behandlats av politikerna vid flera olika tillfällen.
Energiplan 2006 i Halmstad exemplifierar denna slags processer. I denna delprocess tog en utredningssekreterare på Stadskontoret fram ett första förslag till plan som behandlades av KS i november 2005.276
Stadskontoret föreslog KS besluta om remiss till berörda nämnder och
272 Inga direktiv finns i arkiven och fanns inte enligt intervjuade politiker och tjänstemän: personliga intervjuer med Östen Nilsson (C), KSO; Per Knudsen, energiverkschef; Björn Lundberg, planarkitekt SBK, alla Falkenberg respektive Jörgen Andersson (S), KSO; Assar Persson (FP), KSO; Sven-Erik Johansson, chefsingenjör Energiverket; Sven Palmkvist, stadsbyggnadschef SBK, alla Halm-stad.
273 Se referenser i not 271.
274 Falkenberg: KSAU § 89/1989; KS § 68/1989. Halmstad: KSAU § 2/1989; KS § 60/1989.
275 Översiktsplaner utarbetas jämlikt PBL kap 4 genom att flera olika förslag till plan produceras: en samrådshandling, en utställningshandling och en antagande-handling. Beslut om samråd och utställning fattas av politiska organ och endast fullmäktige kan besluta om att anta en översiktsplan.
276 Stadskontoret Halmstad 05-11-28, ”Förslag till energistrategi för Halmstads kommun 2007-2010”, dnr KS2003/0504.
126
bolagsstyrelser vilket KS gjorde.277 Utredningssekreteraren samman-ställde remissvaren från nio kommunala styrelser och nämnder och utarbetade ett nytt förslag till plan vilken skickades till KS. Stadskonto-rets förslag var denna gång att KF skulle anta förslaget till energi-plan.278 KS beslutade att föreslå KF att anta förslaget utan substantiella förändringar vilket KF också gjorde.279 Skrivningarna i den antagna planen om vindkraft var desamma som i det ursprungliga förslaget. Energiplan 2006 behandlades sammantaget av KS två gånger, KF en gång samt ytterligare nio politiska organ en gång.280
I några av de studerade delprocesserna har det formella samspelet mellan politiker och tjänstemän varit ännu mer frekvent. Både i Zephyrprojektet och i arbetet med arbetet med Halmstads två eko-handlingsprogram formerades politiska arbetsgrupper i beredningsfa-sen. Gemensamt för dessa processer var att de frågor som avhandlades var sådana som ledande politiker ansåg vara särskilt viktiga. Förnybar energi var en profilfråga för Falkenberg redan på 1980-talet;281 miljö-frågan hölls i mitten av 1990-talet som särskilt viktig av många politi-ker i Halmstad.282 De politiska arbetsgrupperna sammanträdde med ansvariga tjänstemän mellan sju och tio gånger i dessa delprocesser och behandlade vid dessa tillfällen tjänstemännens underlag. De båda eko-handlingsprogrammen framställdes dessutom i flera olika versioner och båda förslagen till program gick på remiss inom kommunen.
I Zephyrprojektet bildades efter ett beslut i KSAU en arbetsgrupp som skulle realisera planerna på vindkraftverkstillverkning i kommu-nen.283 I arbetsgruppen ingick bland annat kommunstyrelsens
277 KS § 386/2005.
278 Stadskontoret Halmstad 06-05-03, ”Arbetet med energifrågor i Halmstads kommun – energiplan”, dnr KS2003/0504.
279 KS § 181/2006; KF § 93/2006.
280 Samtliga remissvar finns i dnr KS 2003/0504.
281 Personliga intervjuer Östen Nilsson (C), kommunstyrelsens ordförande; Gerd Johansson, planeringschef; Are Kjeang, energirådgivare Fastighetskontoret, alla Falkenberg.
282 Personliga intervjuer Bertil Nilsson (FP), kommunalråd Halmstad; Marianne Olovsson, miljöstrateg Stadskontoret, båda Halmstad.
127
partistiske ordförande och socialdemokratiska kommunalråd. Arbets-gruppen sammanträdde ungefär en gång per månad under andra hal-van av 1986.284 Aktörer som på olika sätt deltog i denna process menar alla att arbetsgruppen och projektet som helhet styrdes med fast hand av de två kommunalråden, särskilt av Centerpartiets KSO.285
Också arbetet med Halmstads första ekohandlingsprogram exempli-fierar den nämnda sortens processer. Processen började med en full-mäktigemotion om att Halmstad borde bli medlem i Sveriges eko-kommuner. Efter det att motionen antagits gick uppdraget att utforma ett förslag till en miljöstrateg på Stadskontoret.286 Dessutom skapades som sagt en politisk arbetsgrupp där samtliga fullmäktigepartier var representerade. Gruppen möttes ett tiotal gånger för att avhandla tjäns-temännens förslag och diskutera relevanta frågor. Mellan mötena utar-betade miljöstrategen förslag till mål, åtgärder och övriga skrivningar, vilka kontinuerligt presenterades för den politiska styrgruppen.287
Efter ett års arbete och tio möten med arbetsgruppen presenterade miljöstrategen ett första utkast till ekohandlingsprogram. Även om energipolitiska frågor avhandlades i utkastet omnämndes vindkraften inte alls, vilket enligt miljöstrategen berodde på att vindkraften var en fråga som politikerna i arbetsgruppen inte hade diskuterat.288 Utkastet remitterades till de kommunala nämnderna och bolagen vilka enligt miljöstrategens förslag skulle föreslå mål som skulle ingå i program-met.289 En lång rad nämnder och bolag svarade på remissen men en-dast hemvårdsnämnden och miljö- och hälsoskyddsnämnden föreslog
284 Arbetsgruppens protokoll finns inte i det kommunala arkivet men mötesfre-kvensen framgår av en tjänsteskrivelse från Energiverket, 87-02-16, dnr 263/86.
285 Personliga intervjuer Lars-Erik Jäderberg, energiverkschef; Östen Nilsson (C), KSO; Hans-Inge Sjögren (S), kommunalråd; Lennart Nilsson, projektledare Zephyr windpower AB, alla Falkenberg.
286 KF § 108/1994.
287 Personliga intervjuer Marianne Olovsson, miljöstrateg Stadskontoret; Ove Sjelvgren (V), ledamot i arbetsgruppen, båda Halmstad.
288 Ibid. Stadskontoret Halmstad, ”Ekokommunen Halmstad, Handlingsprogram, arbetsmaterial 96-03-27”, dnr 96/SK0109.
128
mål för vindkraften: att kommunen borde bygga vindkraftverk respek-tive underlätta vindkraftutbyggnad genom att utarbeta planer.290
När miljöstrategen därefter sammanställde remissvaren tog hon med samtliga förslag till mål som samtliga remissinstanser hade framlagt. Sammanställningen och utkastet till program tillställdes sedan KF:s partigrupper, som skulle välja ut de mål som de ansåg skulle var med i den slutliga planen.291 Endast C och MP ställde sig bakom det före-slagna målet att kommunen skulle bygga vindkraftverk men samtliga partier stödde målet att planer för vindkraften skulle utarbetas.292
Med utgångspunkt i partigruppernas yttranden skrev miljöstrategen ett nytt utkast till ekohandlingsprogram. I det andra utkastet angavs som ett mål att kommunen genom att utarbeta planer skulle ”medverka till att minst tre vindkraftverk etableras”.293 Att förslaget inte innehöll någon mer långtgående formulering än ”medverka till” berodde enligt miljöstrategen på att partigruppernas svar inte stödde ett mer långtgå-ende förslag och att hon också uppfattat diskussionerna i den politiska styrgruppen som att detta var ett mål ledamöterna inte skulle motsätta sig.294 Det andra förslaget till program bereddes innan det presentera-des i KSAU av den politiska styrgruppen men då framkom inget ytter-ligare om vindkraften. Förslaget godkändes därefter av KSAU och KS varpå det fastställdes av fullmäktige i juni 1997.295
Också då Halmstads andra ekohandlingsprogram utarbetades bilda-des en politisk styrgrupp. I arbetet med de båda programmen samman-trädde de ansvariga tjänstemännen och politikerna betydligt oftare, ägnade politikerna mer tid åt ärendena, och diskuterade de detaljer i högre utsträckning än brukligt.296 Tjänstemännen presenterade i dessa
290 Hemvårdsnämnden § 86/1996; miljö- och hälsoskyddsnämnden § 153/1996.
291 Stadskontoret Halmstad 96-11-08, ”Handlingsprogram för Halmstad som ekokommun, arbetsmaterial”, dnr 96/SK0109.
292 Ibid.
293 Stadskontoret Halmstad 97-05-21, ”Handlingsprogram för ekokommunen Halmstad”, dnr 96/SK0109.
294 Personlig intervju Marianne Olovsson, miljöstrateg Stadskontoret, Halmstad.
295 KSAU § 211/97; KS § 122/97; KF § 86/97.
296 Personliga intervjuer Marianne Olovsson, miljöstrateg Stadskontoret; Karin Larsson, miljöstrateg Stadskontoret, båda Halmstad.
129
ärenden också många olika förslag för politikerna att ta ställning till, inte ett färdigt förslag utan flera olika som politikerna kunde välja mel-lan. Deras förslag var heller inte särskilt långt gångna när politikerna fick se dem för första gången.297
Sammanfattningsvis är det formella samspelet så långt i delproces-serna sådant att tjänstemännen utarbetar sina underlag och förslag under stor frihet varpå politikerna reagerar på deras förslag vid minst ett, ofta flera, tillfällen. Denna organisering av beslutsfattandet innebär som regel att tjänstemännens underlag och förslag fortlöpande grans-kas politiskt och att det finns ett kontinuerligt formellt samspel mellan tjänstemän och politiker. I de delprocesser där tjänstemännens förslag behandlas politiskt flera gånger är tjänstemännens förslag mindre långt gånga och i praktiken inte färdiga förslag då de behandlas politiskt första gången. Det är också fallet att vissa politiker reagerar oftare och tidigare än andra på underlagen; det gället särskilt ledamöterna i KSAU som i flertalet delprocesser reagerar först och flest gånger. Le-damöterna i KSAU intar i detta en särställning. Det gör de också när det gäller återremisser till förvaltningen, som är en av de frågor som behandlas i nästa avsnitt.