Organisatorisk och social arbetsmiljö – vilka krav kan ställas?
3 Krav på organisatorisk och social arbetsmiljö i AFS 2015:4
3.3 Balans mellan krav och resurser
I 9 § AFS 2015:4 anges att ”Arbetsgivaren ska se till att de arbetsuppgifter och befogenheter som tilldelas arbetstagarna inte ger upphov till ohälsosam arbetsbelastning. Det innebär att resurserna ska anpassas till kraven i arbetet.” Detta krav är väldigt allmänt formulerat, det är inte speciellt precist eller tydligt. Det säger egentligen inte mycket mer än att krav och resurser i arbetet ska vara i balans så att de arbetsuppgifter och befogenheter som tilldelas arbetstagarna inte ger upphov till ohälsosam arbetsbelastning. Genom definitionerna i 4 § kan utläsas att ohälsosam arbetsbelastning är när kraven i arbetet överskrider resurserna och detta inte bara sker tillfälligtvis. Krav är de ansträngningar som arbetet fordrat, exempelvis arbetsmängd, svårighetsgrad, samt fysiska och sociala förhållanden. Resurser är det som bidrar till att uppnå målen för arbetet och hantera krav i arbetet. Det kan vara arbetsmetoder, arbetsredskap, kompetens, bemanning, rimliga och tydliga mål, återkoppling, kontroll över arbetet, socialt stöd från kollegor och chefer samt möjligheter till återhämtning.
Viss specificering följer av de allmänna råden till bestämmelsen som anger exempel på åtgärder som kan vidtas för att förebygga ohälsosam arbetsbelastning.
Arbetsmängden kan minskas, prioriteringsordningen kan ändras, arbetsuppgifterna kan varieras, möjligheter till återhämtning kan ges, bemanningen kan ökas och kunskaper kan tillföras.35
34 Se Gullberg, Hans och Rundqvist, Karl-Ingvar, Arbetsmiljölagen i lydelse den 1 juli 2018:
kommentarer och författningar, Norstedts Juridik, Stockholm 2018, s. 243.
35 Allmänna råd till 9 § AFS 2015:4.
162
I ett fall från år 2018 har ett föreläggande som i princip var identiskt med formuleringen i 9 § AFS 2015:4 underkänts för att det var alltför otydligt då arbetsgivaren inte kunde utläsa vilka åtgärder som krävdes för att föreläggandet skulle vara uppfyllt.36 Inte heller ansågs arbetsgivaren kunna utläsa detta mot bakgrund av tidigare kontakter mellan Arbetsmiljöverket och arbetsgivaren.
Förvaltningsrätten tillmätte det faktum att arbetsgivaren redan hade vidtagit en mängd åtgärder för att uppfylla detta krav viss betydelse, då detta nämns i domskälen. Exakt hur detta påverkade bedömningen framgår inte, men med tanke på när resonemanget förekommer i domen tycks förvaltningsrätten mena att detta är ett tecken på att föreläggandet är otydligt. Arbetsgivaren har vidtagit åtgärder i tron att dessa har varit tillräckliga, vilket domstolen tycks mena indikerar att föreläggandet är otydligt. Domstolen nämner i domskälen HFD 2016 ref 46 och citerar i princip Högsta förvaltningsdomstolens resonemang om att ett föreläggande inte får vara allmänt hållet och generellt på det sätt som utmärker en föreskrift.
I ett annat mål från år 2018 har ett liknande krav i ett föreläggande, vilket i princip också var identiskt med ordalydelsen av 9 § AFS 2015:4 godtagits som tillräckligt precist och tydligt för att kunna ligga till grund för ett beslut om utdömande av vite.37 Resonemanget är mycket kortfattat, det utgörs av en lokution som förekommer i de flesta mål om utdömande av vite i arbetsmiljöärenden: ”Arbetsmiljöverkets föreläggande är lagligen grundat, har vunnit laga kraft och är tillräckligt preciserat för att domstolen ska kunna göra en prövning av frågan om vitet bör dömas ut enligt 6 § lagen (1985:206) om viten.” Arbetsgivaren i målet tycks inte ha fört fram någon invändning om att föreläggandet inte ska ha varit tillräckligt tydligt.
En förklaring till de olika utgångarna i målen kan vara att det mål där kravet i föreläggandet underkändes var en prövning av själva beslutet om föreläggande och därmed innebar en mer tydlig överprövning av beslutet än vad ett mål om utdömande av vite innebär, där det bakomliggande föreläggandet inte bedöms lika ingående.38 Vid en fullständig prövning, som sker när själva beslutet om föreläggande prövas, bör inte ett föreläggande av denna typ godtas. Kraven i 9 § är inte tillräckligt tydliga och precisa för att kunna ställas ordagrant i ett föreläggande.39 Istället måste kraven i 9 § omvandlas till mer specificerade krav för att kunna ställas
36 Förvaltningsrätten i Härnösand, dom 2018-06-26, mål nr 5235-17.
37 Förvaltningsrätten i Stockholm, dom 2018-08-16, mål nr 26711-17.
38 För ett ingående resonemang om vad som kan prövas i ett mål om utdömande av vite, se Lavin, 2017, s. 113 ff.
39 Jfr HFD 2017 ref. 21.
163
i ett föreläggande. Det finns exempel på mer specificerade krav som har godtagits vid domstolsprövning.40
I två kammarrättsavgöranden berördes frågan om socialsekreterares arbetsmängd.41 I båda fallen godtogs av domstolarna förelägganden om att undersöka arbetsmängden, och utifrån undersökningarna vidta sådana åtgärder att arbetsmängden begränsades så att de anställda kunde hinna med arbetsuppgifterna inom ordinarie arbetstid.
Även andra förelägganden med mer specifika åtgärder för att hantera arbetsmängd har godtagits i domstol. I två fall från Kammarrätten i Göteborg har lärares arbetsmängd behandlats, och arbetsgivaren förelades då att upprätta skriftliga prioriteringsordningar för lärarna att följa när de inte hann med alla arbetsuppgifter.42
Det finns vidare några fall där hög arbetsbelastning definierats enligt mätbara kriterier. I ett fall från Kammarrätten i Stockholm hade ett landsting förelagts att upprätta rutiner för att bedöma riskerna i arbetet för läkare som hade fler än 1500 listade patienter.43 I rutinerna skulle ingå, i de fall åtgärder för att minska arbetsbelastningen inte gick att genomföra omedelbart, att upprätta en handlingsplan. I planen skulle framgå vilka åtgärder som skulle vidtas, vem som ansvarade för att genomföra åtgärderna och när de senast skulle vara genomförda.
Avgörandet är intressant då hög arbetsbelastning kvantifieras på ett tydligt sätt genom att det sattes en gräns för hur många patienter en läkare fick ha listade hos sig innan landstinget måste vidta åtgärder.
I ett fall från Förvaltningsrätten i Karlstad gällande arbetsbelastningen för omsorgspersonalen användes medelbeläggningen som ett mått på arbetsbelastning.44 Landstinget hade förelagts att, vid en medelbeläggning på över 90 procent under mer än tre månader, vidta kortsiktiga åtgärder för att minska arbetsbelastningen. Landstinget skulle se till att arbetsbelastningen inte innebar risk för ohälsa, samt redovisa vilka konkreta åtgärder som vidtagits vid varje klinik för att minska arbetsbelastningen. Som exempel på sätt att minska arbetsbelastningen
40 Observera att dessa krav inte ställdes med stöd av AFS 2015:4 då de är från tiden före denna föreskrift infördes. Istället är de utfärdade med stöd av AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete.
Inte heller hade HFD 2016 ref. 46 avgjorts, med sin strikta tolkning av föreskriftskravet.
41 Kammarrätten i Sundsvall, dom 2012-07-30, mål nr 273-12 och Kammarrätten i Göteborg, dom 2012-04-10, mål nr 2226-11.
42 Kammarrätten i Göteborg, dom 2015-02-04, mål nr 3713-14 och Kammarrätten i Göteborg, dom 2015-10-07, mål nr 6878-14.
43 Kammarrätten i Stockholm, dom 2018-02-12, mål nr 1028-17.
44 Förvaltningsrätten i Karlstad, dom 2014-03-18, mål nr 2423-13.
164
angavs, något överflödigt kan tyckas, exempelvis att tillföra personella resurser eller att minska eller ta bort arbetsuppgifter.
I domen kombinerades därmed ett ganska exakt mått på arbetsbelastning med ett ganska generellt föreläggande om åtgärder. Det kan jämföras med utgången i en dom från Kammarrätten i Göteborg där ett föreläggande om att ”anpassa antalet vårdplatser efter det faktiska patientantalet” ansågs för omfattande och opreciserat för att kunna ligga till grund för vite.45
Även om krav som ordagrant motsvarar 9 § inte bör kunna ställas då de inte är tillräckligt tydliga och precisa, så bör krav på mer specifika insatser kunna ställas med stöd av definitionerna i 4 §.