Förelägganden – föreskriftskrav och tydlighet

De förvaltningsrättsliga principer och rättssäkerhetskrav som framförallt aktualiseras när Arbetsmiljöverket utfärdar förelägganden är föreskriftskravet, objektivitets- och likhetsprincipen, proportionalitetsprincipen samt kravet på tydlighet och precision. Av intresse för att kunna beskriva möjligheterna att utfärda förelägganden med stöd av bestämmelserna i AFS 2015:4 är framförallt föreskriftskravet samt kravet på tydlighet och precision varför de övriga kraven och principerna inte kommer att behandlas närmare här.¹³

2.1 Föreskriftskravet

Föreskriftskravet framgår av 1 kap. 1 § regeringsformen där det stadgas att ”Den offentliga makten utövas under lagarna.” Även i 5 § förvaltningslagen (2017:900) finns en bestämmelse om att myndigheter bara får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Detta är en kodifiering av tidigare praxis.¹⁴ Kravet på föreskriftsstöd

10 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen (1977:1160).

11 7 kap. 7 § 1 st. arbetsmiljölagen. Även förbud kan utfärdas, dessa följer samma regler som förelägganden varför det som sägs om förelägganden i detta kapitel också gäller förbud.

12 7 kap. 7 § 3 st. arbetsmiljölagen.

13 För en noggrann genomgång av de legala kraven som ställs på förelägganden se Andersson, Peter, Lagom krav på arbetsmiljön: om förelägganden och förbud och arbetsmiljöansvarets gränser, Jure, Stockholm 2019, (hädanefter Andersson, 2019b), se även; Wahlne Westerhäll, Lotta, ”Prevention och sanktion på arbetsmiljöområdet”, i Festskrift till Wiweka Warnling Conradson, red. Arvidsson, Richard m.fl., Jure, Stockholm 2019.

14 Sterzel, Fredrik, ”Legalitetsprincipen”, i Offentligrättsliga principer, red. Marcusson, Lena, Iustus, Uppsala 2017, s. 76 ff., se även; Lebeck, Carl, Legalitetsprincipen i förvaltningsrätten, Norstedts Juridik, Stockholm 2018, s. 93 ff.

156

är skärpt när det gäller beslut som är betungande för enskilda och i vissa situationer råder ett krav på strikt lagtolkning.¹⁵

På arbetsmiljöområdet har föreskriftskravets betydelse prövats i Högsta förvaltningsdomstolen.¹⁶ I HFD 2016 ref. 46 hade Arbetsmiljöverket bland annat förelagt ett hemtjänstföretag att av hygienskäl se till att företaget skulle ansvara för tvätt av arbetskläder.¹⁷ Företaget invände att det saknades rättsligt stöd för att arbetsgivaren skulle vara skyldig att tvätta arbetskläder. Hygienen säkrades genom att engångsskyddskläder användes och under dessa användes arbetstagarnas privata kläder. Arbetsmiljöverket hade utfärdat föreläggandet med stöd av Arbetsmiljöverkets föreskrifter om Mikrobiologiska arbetsmiljörisker – Smitta, toxinpåverkan, överkänslighet, AFS 2005:1.¹⁸ Arbetsmiljöverket åberopade bland annat bestämmelsen om att arbetet ska bedrivas så att biologisk agens, dvs. bland annat bakterier och virus, elimineras eller reduceras till en så låg nivå att det inte orsakar ohälsa eller olycksfall.¹⁹ Även bestämmelsen om att god personlig hygien ska iakttas för att undvika att exponering för biologisk agens orsakar ohälsa fördes fram av Arbetsmiljöverket.²⁰

I domskälen anger domstolen att ett vitesföreläggande förutsätts vara individualiserat i det enskilda fallet och att det inte får vara generellt tillämpligt på det sätt som utmärker en lag. Därvid görs en hänvisning till förarbetena till regeringsformen.²¹ Domstolens argumentation i denna del kan ifrågasättas. Bara för att det finns ett krav på att föreskrifter måste vara generellt tillämpliga innebär detta inte att vitesförelägganden får innehålla krav som skulle kunna tillämpas på andra, liknande situationer. Kravet på att vitesförelägganden ska vara individualiserade framgår av 2 § lag (1985:206) om viten där det anges att vitesförelägganden ska vara riktade till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer. Föreläggandet

15 Åhman, Karin, ”Legalitetsprincipen i en ny förvaltningslag”, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 3 (2018): s. 458. se även Sterzel, ”Legalitetsprincipen”, s. 75. Föreskriftskravet är en del av legalitets-principen, övriga aspekter av legalitetsprincipen är inte av intresse i detta sammanhang. För redogörelser för olika aspekter av legalitetsprincipen i stort se exempelvis Sterzel, 2017; Åhman, 2018;

Lebeck, 2018; Hultqvist, Anders, Legalitetsprincipen vid inkomstbeskattningen, Juristförlaget, Stock-holm 1995; Sundell, Jan-Olof, ”Legalitetsprincipen inom svensk straffrättshistoria”, Juridisk Tidskrift 1994/95; Andersson, 2019b, s. 107−144.

16 I detta kapitel benämns även Regeringsrätten som Högsta förvaltningsdomstolen.

17 För en mycket ingående analys av rättsfallet se Andersson, 2019b, s. 128 ff.

18 Upphävd 19 november 2018 och ersatt av Smittrisker AFS 2018:4.

19 6 § AFS 2005:1. Definitionen av biologisk agens återfinns i 3 §.

20 12 § AFS 2005:1.

21 Domstolen hänvisar till prop. 1973:90 s. 203 f. Detta är en hänvisning till de krav som ställs på föreskrifter, detta avsnitt i propositionen innehåller inget om de krav som ställs på förelägganden.

157

som behandlades i HFD 2016 ref 46 hade en namngiven adressat och därmed var kravet uppfyllt.

Gällande föreskriftskravet yttrade domstolen att varken arbetsmiljölagen eller Arbetsmiljöverkets föreskrifter uttryckligen reglerar arbetsgivarens ansvar för arbetskläder. Domstolen anför vidare med hänvisning till förarbetena till 2 kap. 7 § arbetsmiljölagen att det ingår i arbetsgivarens skyldigheter att se till att arbetskläder inte orsakar ohälsa eller olycksfall och att det därför finns möjligheter att utfärda föreskrifter om arbetskläder. Då inga sådana föreskrifter utfärdats och då de föreskrifter om Mikrobiologiska arbetsmiljörisker – Smitta, toxinpåverkan, överkänslighet, AFS 2005:1, som Arbetsmiljöverket hade åberopat inte ansågs tillämpliga så saknade föreläggandet författningsstöd.

Avgörandet innebär en uttolkning av vad föreskriftskravet innebär i Arbetsmiljöärenden. Å ena sidan yttrar domstolen, precis som i tidigare rättsprövningsfall, att Arbetsmiljöverket har ett betydande handlingsutrymme vid meddelandet av förelägganden.²² Å andra sidan görs en strikt tolkning av föreskriftskravet. Det finns inget direkt krav på att arbetsgivaren ska ansvara för arbetskläder. Däremot finns målnormer om krav på god hygien i AFS 2005:1. Dessa målnormer ansågs dock inte av domstolen utgöra tillräckligt författningsstöd för föreläggandet i detta fall.

Detta avgörande tycks innebära att förelägganden från Arbetsmiljöverket inte får ställa några krav som inte uttryckligen framgår av Arbetsmiljöverkets föreskrifter för att föreläggandet ska uppfylla föreskriftskravet. Men frågan är om Arbetsmiljöverket istället hade kunnat ställa generella krav som i princip ordagrant motsvarar målnormer i föreskrifter, exempelvis ett krav på att god hygien ska råda, vilket uppfyller kravet på föreskriftsstöd? För att besvara den frågan måste hänsyn tas till att det även finns andra rättssäkerhetskrav som ställs på förelägganden.

2.2 Tydlighet och precision

Förutom kravet på författningsstöd så ställs det också krav på att förelägganden ska vara tydligt och precist formulerade. Att krav i förelägganden ska vara tillräckligt precisa och tydliga är väsentligt ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom det är en förutsättning för att en arbetsgivare ska veta hur denne ska agera för att vite inte ska dömas ut. Även på förelägganden som inte är förenade med vite ställs i princip

22 Jfr RÅ 2002 not 65 och RÅ 2010 not 38. Enligt den dåvarande instansordningen i arbetsmiljöärenden prövades arbetsmiljöärenden av Högsta förvaltningsdomstolen endast i rättsprövningsärenden. Före 2008 överklagades Arbetsmiljöverkets beslut i dessa ärenden till regeringen och inte till förvaltningsdomstol, se Ds 2007:32, Ny instansordning i arbetsmiljöärenden.

158

samma krav på tydlighet som på vitesförelägganden.²³ Föreläggandet ska vara formulerat så att det tydligt framgår av dess ordalydelse vilka åtgärder som ska vidtas.²⁴ Det ska vara utformat så att adressaten får helt klart för sig vad hen måste göra för att undgå att vitet döms ut.²⁵ Det finns dock visst utrymme att tolka ett föreläggande mot bakgrund av tidigare kontakter mellan Arbetsmiljöverket och arbetsgivaren. Detta utrymme är dock begränsat och i praktiken torde endast kontakter som har dokumenterats ha någon inverkan på bedömningen.²⁶

Ett exempel på ett föreläggande som inte har ansetts tillräckligt precist var när ett bussbolag förbjöds att framföra bussar om inte snöröjning, halkbekämpning och vägunderhåll var utförda på ett sådant sätt att risken för chaufförerna att drabbas av ohälsa eller olycksfall var förebyggd.²⁷

Frågan om tillräcklig tydlighet har också prövats i ett fall rörande vilka krav på skyddsutrustning som kan ställas på ett vård- och omsorgsboende under covid-19 pandemin. Arbetsmiljöverket förbjöd arbetsgivaren från att låta ”…utföra patientnära arbete med brukare med konstaterad eller misstänkt covid-19 smitta”

om inte adekvat skyddsutrustning, i form av både munskydd och visir, bars.

Förbudet underkändes av domstol då begreppet ”patientnära arbete” inte ansågs uppfylla kravet på tydlighet.²⁸

Högsta förvaltningsdomstolen har i denna fråga yttrat att för att förelägganden”… som endast upprepar vad som föreskrivs i lag ska tillgodose kravet på tydlighet fordras att lagens bestämmelser är så precisa att det inte kan råda något tvivel om vilka åtgärder som ska underlåtas eller vidtas i det enskilda fallet”.²⁹ Tydlighetskravet gör att målnormer i normalfallet måste omvandlas till krav på specifika åtgärder för att kunna ligga till grund för ett föreläggande.

2.3 Föreskriftskrav och tydlighet?

Kombinationen av Högsta förvaltningsdomstolens tolkning av föreskriftskravet i arbetsmiljöärenden och det krav på tydlighet och precision som uppställs på förelägganden leder till att vissa typer av bestämmelser i föreskrifter kan vara svåra

23 HFD 2017 ref. 21.

24 Lavin, Rune, Viteslagstiftningen: en kommentar, Wolters Kluwer, Stockholm 2017, s. 123.

25 RÅ 1994 ref. 29.

26 Se RÅ 1990 ref 39 samt RÅ 1994 ref 29, uttalandena i målen gäller förelägganden i allmänhet och inte specifikt förelägganden i arbetsmiljöärenden.

27 Kammarrätten i Stockholm, dom 2012-10-16, mål nr 636-12.

28 Förvaltningsrätten i Stockholm, dom 2020-04-30, mål nr 8036-20. Domen har överklagats av Arbetsmiljöverket men överklagandet har inte prövats i skrivande stund (13 maj 2020).

29 HFD 2017 ref. 21.

159

att lägga till grund för förelägganden. Detta rör framförallt mer övergripande målsättningar som är generellt formulerade.

Mot bakgrund av HFD 2016 ref 46, med dess skrivning om att krav som inte har

”uttryckligt stöd” i föreskrifterna inte kan ställas, så tycks generella krav i föreskrifter inte utgöra tillräckligt författningsstöd för att kunna utfärda specifika krav i förelägganden. Samtidigt kan inte heller förelägganden som ordagrant motsvarar dessa bestämmelser utfärdas, vilket i och för sig innebär att föreskriftskravet uppfylls, då föreläggandet i sådana fall inte blir tillräckligt precist och tydligt. Många arbetsmiljökrav, även de som har preciserats i Arbetsmiljöverkets föreskrifter, är målnormer där ett mål anges utan att det närmare föreskrivs hur detta mål ska uppnås. Dessa typer av krav kan då inte genomdrivas direkt genom förelägganden då de inte är tillräckligt precisa och tydliga. Detta problem uppkommer inte i fråga om bestämmelser med mer specifika krav i föreskrifter, då dessa krav kan ställas ordagrant i förelägganden och då både uppfylla föreskriftskravet och kravet på tydlighet och precision.

Frågan är då vilka av bestämmelserna i AFS 2015:4 som är tillräckligt tydliga och precisa för att kunna ligga till grund för förelägganden?