Den statsanställde tjänstemannen och myndighetsuppdraget

Tjänstemannens ställning i förhållande till sin organisation påverkas förstås också av deras mer övergripande ansvar som följer av konstitutionella funktioner och uppdrag. Dessa kan sägas illustrera ett slags tjänstemannaetos som är rättsligt förankrat, men också en lojalitetsplikt som riktas bortom den egna organisationen – mot rättssystemet i form av hierarkiskt överstående normer och principer.

44 SOU 2019:43, s. 29 ff.

45 Karlsson, Tom, New Public Management - Ett nyliberalt 90-talsfenomen? Studentlitteratur, Stock-holm 2017, s. 65.

86

Den allmänna rättsprincip som kan sägas lägga grunden för de statsanställdas lojalitetsplikt gentemot rättssystemet återfinns förstås i legalitetsprincipens avgränsning av den statliga maktutövningen, som kommer till uttryck genom 1 kap.

1 § st. 3 regeringsformen. Därigenom tvingas tjänstemannen förhålla sig till de rättsligt definierade ramar som pekar ut vad myndigheten överhuvudtaget ska ägna sig åt, och de befogenheter (och tillhörande befogenhetsbegränsningar) som tjänstemannen tilldelats för att agera inom detta uppdrag.⁴⁶

Legalitetsprincipens funktioner brukar diskuteras i rättssäkerhetsperspektiv, som ett skydd för den enskildes förutsättningar att förutse maktutövningen. Dess mer övergripande konstitutionella funktioner får dock ses som tydligt kopplade till demokrati och maktdelning. I första hand genom det fokus på normhierarkin och därmed riksdagens normgivning som den innebär, därutöver genom att kravet på tydlighet, förutsebarhet och begränsat godtycke innebär en nödvändig koppling till avgränsade och tydliga delegationer från den lagstiftande makten.⁴⁷

Likaså kommer proportionalitetsprincipen, såväl som allmän rättsprincip och som förvaltningsrättsligt förankrad i förvaltningslagen,⁴⁸ att aktivera tjänstemannen i relation till såväl sin anställningsmyndighet som till regering och riksdag eftersom proportionaliteten av en tänkt myndighetsåtgärd inte kan bedömas annat än i det enskilda fallet och med hänsyn taget till de följdverkningar och rättighetsbegränsningar åtgärden i den aktuella kontexten kommer att innebära.

Även i den utsträckning en legalitetsprövning av myndighetens normer och beslut kan anses falla på myndighetens centrala kvalitetsgranskande funktioners ansvar, exempelvis genom myndighetens remonstrationsskyldighet,⁴⁹ kan således en enskild tjänsteman inte undkomma de mer konkreta bedömningarna av om myndighetens tänkta åtgärder – som återspeglas i arbetsgivarens förväntningar på tjänstemannen – utifrån proportionalitetshänsyn bör genomföras eller inte.

46 Denna aspekt av legalitetsprincipen har historiskt ansetts underbygga förvaltningens lagprövnings-rätt, se Wenander, 2015, s. 432.

47 Se Naarttijärvi, Markus, Kvalitativ legalitet: Ett demokratiskt perspektiv i Tidsskrift for Retts-vitenskap, vol. 131, 2–3/2018 s. 206–234.

48 Proportionalitetsprincipen kommer numera till uttryck i 5 § FL men har enligt Sterzel inte haft en framträdande roll i den svenska förvaltningsrättsliga litteraturen – dock inte för att den inte erkänts utan för att samma resultat nåtts utan att utveckla en princip, se Sterzel, Fredrik, Författning i utveckling – tjugo studier kring Sveriges författning, Iustus förlag, Uppsala 2009 s. 59–60. Den har dock ansetts utgöra en allmän rättsprincip som är generellt tillämplig vid statlig maktutövning, se exempelvis Abrahamsson, Olle, Proportionalitetskrav i lagstiftningen i Juridisk Tidskrift nr 4 2008/09, s. 767–768, samt RÅ 1999 ref. 76, RÅ 2001 ref. 72 och NJA 2001 s. 409.

49 Se Wenander, 2015, s. 432.

87

Vid sidan av den svenska förvaltningens jämförelsevis framskjutna självständighet brukar det framhållas att europarättens inflytande har gjort att våra myndigheter därtill numera har dubbla lojaliteter genom en form av assimilering av myndigheterna in i en unionsrättslig förvaltning och en tillhörande kontrollfunktion av den svenska rätten och politiken.⁵⁰ Denna utveckling placerar ytterligare bördor på tjänstemännen i fråga om deras autonoma hållning till såväl sin arbetsgivare som staten som figur, där istället deras tilldelade konstitutionella funktioner (på såväl svensk som europeisk nivå) och förmåga att se bortom kortsiktiga verksamhetsmål hamnar i fokus.⁵¹ Vid sidan av de unionsrättsliga skyldigheter som detta innebär har det också inneburit en förskjutning i fråga om myndigheternas uppdrag som delaktiga i den europeiska normgivningen genom olika europeiska expertorgan, nätverk och harmoniseringsgrupper.⁵² Detta innebär i sin tur att det bland myndigheterna kan finnas en mer långtgående sakkunskap i fråga om de unionsrättsliga regelverkens logik och tänkbara implikationer.

Dessa uppgifter för och förväntningar på förvaltningen är förstås tätt förknippade med myndigheternas roll som normprövare. Den starkt decentraliserade normprövningsmodell som det svenska konstitutionella systemet ger uttryck för placerar myndigheterna i en roll som i de flesta europeiska länder är tilldelad endast domstolar, och i vissa fall endast en central och specialiserad domstol.⁵³ Den svenska modellen i fråga om förvaltningens uppdrag som garant för

50 Se Reichel, Jane & Lind, Anna Sara, Den svenska förvaltningsmodellen som en del av en integrerad europeisk förvaltning – en fallstudie om dataskyddsförvaltning i Förvaltningsrättslig tidskrift 2014, nr 4, s. 503–525, samt exempelvis EU-domstolens dom i mål 103/88 Costanzo mot Milano kommun EU:C:1989:256 och i mål C-198/01 Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) mot Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato EU:C:2003:430. Som framhållits av Wenander innebär EU-rättens krav på förvaltningens normprövning av nationell rätt inte någon större konstitutionell nyhet i svensk kontext, se Wenander, 2015, s. 458.

51 I den mån myndigheterna misslyckas med att leva upp till sådana unionsrättsliga skyldigheter är det dock staten som sådan som blir unionsrättsligt ansvarig, detta trots att myndighetens självständighet gentemot staten kan vara såväl unionsrättsligt som konstitutionellt förankrat, se Prechal, Sacha, Widdershoven, Rob & Jans, Jan, Europeanisation of Public Law (2 uppl.), Europa Law Publishing, Groeningen 2015, s. 20–23.

52 Jfr Reichel & Lind, 2014, s. 518–520, författarna frågar sig om det är dags att tala om en slags administrative activism (s. 506). Förvaltningens roll som normgivare är förstås inte unik här, utan snarare hur förvaltningens närvaro i och kunskap rörande den unionsrättsliga normgivningen resulterar i normer som normhierarkiskt har företräde framför de normer som produceras av riksdag och regering och ett därtill hörande potentiellt kunskapsövertag rörande normernas rättsliga implikationer.

53 Se Taube, Caroline, ”System för lagstiftningskontroll”, i Smith, Eivind & Petersson, Olof (red.) Konstitutionell demokrati, SNS-förlag, Stockholm 2004. Jfr även Wenander, 2015, s. 438. För en mer kritisk hållning till denna decentraliserade modell, se Nergelius, Joakim, Svensk statsrätt, Studentlitteratur, Stockholm 2018, s. 256–257.

88

rättsstatliga principers tillvaratagande placerar således statliga tjänstemän i en komplex situation där de förväntas hålla – åtminstone – ett kritiskt öga på att den egna myndighetens normtillämpning håller sig inom ramarna för delegerade befogenheter. Samtidigt ska de säkerställa att de normer från riksdag och regering som de ska tillämpa håller sig inom sina respektive formella och materiella handlingsutrymmen. Avskaffandet av uppenbarhetsrekvisitet får sägas ha solidifierat denna roll och skjutit fram tjänstemannens granskande position inom den egna myndigheten. Wenander har påpekat att ”[p]å samma sätt som i fråga om andra aspekter av den svenska förvaltningsmodellen förutsätter förvaltningens lagprövningsskyldighet att myndigheter och tjänstemän har integritet i förhållande till högre organ”.⁵⁴ Samma integritet krävs dock, och kanske i än större utsträckning, i förhållande till tjänstemännens egna myndigheter i den mån exempelvis interna styrsignaler, riktlinjer eller incitament kommer i konflikt med normativt förankrade uppdrag eller värden. Den påminnelse om riksdagens ställning som folkets främsta företrädare och att grundlag går före vanlig lag som ersatte uppenbarhetsrekvisitet kan i detta avseende närmast understryka tjänstemännens skyldigheter gentemot såväl den egna myndigheten som regeringen.⁵⁵ Att förvaltningens normprövning är sällan förekommande har använts som en kritik mot konstruktionen som sådan.⁵⁶ Samtidigt torde här finnas ett visst mörkertal givet att normprövningen inte sällan, likt hos domstolar, i första hand lär ske genom olika former av mer indirekta tolkningsmetoder och därigenom inte bli uppenbara.⁵⁷ Det är dock riktigt att förvaltningens normprövning är placerad i en mer prekär kontext givet att tjänstemännen har en mindre säker sits än normprövande domare eftersom de förra saknar den särskilda anställningstrygghet som de senare åtnjuter.⁵⁸

Såväl förvaltningens självständighet som normprövning kan anses grundad i en respekt för förvaltningens och tjänstemännens roll som sakkunniga. I det ljuset finns ett samspel mellan tillitsreformen och förvaltningens konstitutionella ramar.

Tjänstemännens faktiska sakkunskaper och deras organisatoriska ställning varierar dock sannolikt en hel del, liksom deras villighet och förmåga att tillvarata sin självständighet. Det är nog sällan som tjänstemän vid svenska universitet ställs inför en situation där de behöver fundera över normprövning, inte minst då stora delar av verksamheten sker genom faktiskt handlande. Den skissartade bild som målats upp i detta bidrag söker dock främst understryka det etos som konstitutionella och

54 Wenander, 2015, s. 457.

55 Se RF 12 kap. 10 § st. 2.

56 Se Nergelius, 2018, s. 251–252.

57 Därtill når inte myndighetsbeslut i enskilda ärenden nödvändigtvis samma spridning bortom de som besluten rör som i fråga om domstolspraxis.

58 Se Wenander, 2015, s. 457.

89

europarättsliga normer underbygger, och att i vilken utsträckning detta etos förverkligas är en empirisk fråga.

5 Slutsatser

Det finns nu anledning att återvända till de stillsamt revolterande akademiker som framträder i Eses studie av norska universitet. I ljuset av den diskussion vi fört ovan skulle dessa i en svensk kontext kunna förstås inte bara som anställda som gör motstånd mot managerialism, eller akademiker som försöker hävda sin akademiska frihet, utan även som tjänstemän som visar lojalitet mot uppdraget – och tar sig rätten att självständigt tolka detta uppdrag – snarare än att acceptera den tolkning av uppdraget som gjorts internt hos myndigheten. Det är på intet sätt en okontroversiell hållning och här finns uppenbara slitningar mellan den arbetsrättsliga och den konstitutionella logik som underbygger deras roll.

Samtidigt kan vi se att förändringar i förvaltningskulturen också förändrar det etos som tjänstemannen förväntas upprätthålla. Autonomiutredningen avsåg som tidigare nämnts att ge förbättrade förutsättningar för självständiga och kritiska akademier, men ledde i flera fall till mer utpräglade NPM-baserade linjeorganisationer med mer begränsat kollegialt inflytande än tidigare. Kanske kan tillitsreformen ge ett utökat genomslag för den tänkta självständigheten genom ett ökat förtroende för den kunskap som finns inom universiteten som myndigheter.

Med tanke på det exempel som utgörs av autonomireformen finns det dock en risk att administrativa centra vid universiteten använder denna frihet till att ytterligare förstärka inslaget av managerialism med den statliga styrningsmodellens gottfinnande. Tilliten riskerar alltså att bli en tillit till det administrativa chefsskapet vid myndigheten, snarare än expertisen hos dess tjänstemän och sakkunniga.

Den lilla rundtur i tjänstemannarollen som vi gjort i detta bidrag är ett försök till en potentiell motbild. Ett argument för en tjänstemannaroll där ett värnande av sin expertis och ett ifrågasättande av den egna organisationen inte är ett oförenligt eller illojalt inslag så länge som det sker med utgångspunkten i att upprätthålla de i högre normer givna värden, uppdrag och funktioner.

Det behövs helt enkelt tjänstemän som förmår se bortom de lokala instruktionerna, är lojala mot uppdraget samt vågar ta sig ton. En förvaltningskultur där det kan anses vara lojalt såväl mot myndigheten som mot myndighetsuppdraget att markera mot felaktigheter eller, vilket kanske är mer vanligt, mot prioriteringar som riskerar att påverka uppfyllandet av kärnuppdraget negativt, skulle kunna vara uttryck för en tillitsbaserad förvaltningskultur.

Problemet inom universiteten som myndigheter, om Eses studie är representativ för situationen vid våra svenska universitet (och den höga igenkänningsfaktorn

90

kanske talar för det), är kanske snarare hur det akademiska motståndet sker. Ese lyfter hur stora delar av det sker i det fördolda, genom att jobba mer utan att låtsas om det, ge studenterna mer handledning utan att registrera det, eller genom att kringgå eller manipulera mätsystemen. Risken är, menar Ese, att det dolda motståndet ger intrycket av att managerialismen fungerar. Signalerna som går uppåt i organisationen blir att forskningen fortsatt håller hög kvalitet och studenterna lär sig, och det blir aldrig synligt att det sker trots, och inte på grund av managerialismen.⁵⁹ Det finns därför ett värde i ett mer artikulerat och öppet motstånd – något som också kräver mod, eftersom det till skillnad mot det dolda för med sig risker för den enskilde. Vi behöver alltså tjänstemän vid universiteten som törs vara motvalls – såväl när innehållet i linjeorganisationens detaljstyrning riskerar att ha direkta negativa konsekvenser för utbildningens och forskningens kvalitet, som när administrativa pålagor leder till tveksamma prioriteringar gällande arbetstidens fördelning. Det kan anses vara en del av det tjänstemannaetos som ska prägla inte bara universiteten, utan våra myndigheter i stort.

59 Se Ese, 2019, s. 143.

91