9 Vissa särskilda frågor om folkbokföring av barn
9.3 Barn som bor lika mycket hos båda sina föräldrar
Regeringens förslag: Om ett barn står under vårdnad av två vårdnadshavare som inte bor tillsammans och tillbringar barnet under sin normala livsföring dygnsvilan i ungefär samma omfattning hos var och en av dem, får barnet folkbokföras hos den av vårdnadshavarna som de båda kommer överens om.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt utredningens förslag ska föräldrarnas möjlighet att välja var barnet ska vara folkbokfört enbart gälla efter byte av bostad. I utredningens lagtextförslag anges att barnet ska tillbringa sin dygnsvila lika mycket hos var och en av föräldrarna.
Remissinstanserna: Skatteverket, Statens skolverk och Barnombuds-mannen är positiva till förslaget. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Göteborg har pekat på att det kan uppstå tillämpningssvårigheter vid bedömningen av när barnet bor ”lika mycket” hos båda sina föräldrar, varför förvaltningsrätten har föreslagit att uttrycket skulle kunna ändras till ”i det närmaste lika mycket”.
Förvaltningsrätten har också föreslagit att ordet ”ska” i lagtexten byts ut mot ordet ”får” och invänt mot att utredningens förslag bara är avsett att tillämpas direkt i samband med separationen samt när byte av bostad har skett och har föreslagit en annan lydelse av bestämmelsen. Malmö
Prop. 2012/13:120
96
tingsrätt, Försäkringskassan och Rädda Barnen förespråkar att dubbel folkbokföring av barn bör utredas ytterligare medan Diskrimi-neringsombudsmannen och Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige anser att reglerna bör ändras så att dubbel folkbokföring blir möjlig för ett barn som bor lika mycket hos båda sina föräldrar.
Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 9.1 redogörs översiktligt för den praxis enligt vilken ett barns bosättning bedöms då det tillbringar lika mycket tid hos båda sina föräldrar. Som framgår av den redogörelsen kan det innebära stora svårigheter att avgöra var ett barn ska folkbokföras om det bor lika mycket hos båda sina föräldrar. I dessa fall är det inte var dygnsvilan tillbringas som blir avgörande för folkbokföringen utan andra faktorer, såsom var barnet går i skola eller var det har sina fritidsaktiviteter. Om inga av de kriterier som utformas av praxis pekar ut den ena förälderns bostad framför den andras blir det särskilt svårt att bestämma var barnet ska anses bosatt.
Ett antal remissinstanser har förespråkat att en möjlighet till dubbel folkbokföring bör införas, så att barnet i dessa fall kan folkbokföras hos båda föräldrarna. En sådan möjlighet kan sägas bättre överensstämma med barnets faktiska vistelse. Dubbel folkbokföring strider dock mot grunderna för folkbokföringen i övrigt. Det måste därför finnas mycket starka skäl för att frångå principen att en person ska vara folkbokförd på en plats. Förutom de känslomässiga skäl som ligger bakom att en förälder vill att barnet ska vara folkbokfört med honom eller henne har frågan om var ett barn är folkbokfört främst betydelse för föräldrarnas rätt till vissa bidrag och för rätten till dagis- och skolplats. Om ett barn skulle folkbokföras på två ställen medför det en risk för att båda föräldrarna får rätt till samma bidrag om inte de materiella reglerna kring bidragen samtidigt ändras. Att folkbokföra barn på två ställen innebär även vissa avgränsningsproblem beträffande den krets barn som ska omfattas av denna möjlighet.
Som utredningen påpekar finns det mycket som talar för att vinsterna med att i vissa situationer låta ett barn vara folkbokfört på två ställen är begränsade. Det finns även en risk för att dubbel folkbokföring, i stället för att lösa konflikten mellan föräldrarna, enbart förflyttar den till det område som många gånger är den egentliga orsaken till föräldrarnas intresse i barnets folkbokföring, t.ex. till frågan om vem av föräldrarna som ska ha rätt till de familjestöd som förutsätter bosättning på samma adress som barnet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte bör införas någon möjlighet att låta ett barn bli folkbokfört på två ställen. Det kan dock finnas anledning för regeringen att återkomma till frågan längre fram.
Nu bör i stället övervägas om vårdnadshavarna ska ha möjlighet att välja var ett barn ska vara folkbokfört. Som huvudregel saknas valfrihet för en person när det gäller var han eller hon ska vara folkbokförd.
Utgångspunkten är i stället att folkbokföringen bestäms av de faktiska bosättningsförhållandena och att detta ska gälla lika för vuxna som för barn. Föräldrarnas önskemål beträffande var barnet ska vara folkbokfört saknar därför helt betydelse enligt gällande regler. Att införa en generell möjlighet för föräldrarna att välja var ett barn ska folkbokföras strider i alltför stor utsträckning mot de grundläggande principerna för
Prop. 2012/13:120
97 folkbokföring. När det gäller barn som bor lika mycket hos båda sina
föräldrar är dock läget sådant att det ofta är mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att identifiera någon omständighet som är avgörande för var barnet ska folkbokföras.
Att vid ett sådant förhållande införa en möjlighet för föräldrar som är överens att bestämma var ett barn ska vara folkbokfört torde stämma väl överens med det allmänna rättsmedvetandet och tydliggöra lagstiftarens strävan att understödja föräldrars samförståndslösningar för barnets bästa. Det skulle även innebära en besparing av en stor del av Skatteverkets utredningsresurser som i stället skulle kunna läggas ned på fall där det är oklart var ett barn faktiskt befinner sig. En sådan ordning kan inte heller anses innebära en försämring av kvaliteten i folkbokföringen. Sammanfattningsvis instämmer därför regeringen i utredningens förslag att det bör införas en möjlighet att folkbokföra ett barn som bor lika mycket hos båda föräldrarna hos den av föräldrarna som de båda kommer överens om. Det bör dock preciseras att föräldrarna ska vara vårdnadshavare för att bestämmelsen ska vara tillämplig.
Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Göteborg har pekat på de tillämpningssvårigheter som kan ligga i bedömningen av om ett barn tillbringar lika mycket tid hos var och en av föräldrarna.
Förvaltningsrätten har föreslagit att utgångspunkten i stället bör vara att barnet tillbringar i det närmaste lika mycket tid hos båda föräldrarna för att undvika onödiga tvister om huruvida regeln är tillämplig eller inte i ett enskilt fall. Regeringen instämmer i detta. Regeringen föreslår därför att valmöjligheten ska gälla i de fall barnet tillbringar dygnsvilan i ungefär samma omfattning hos var och en av vårdnadshavarna.
Utredningens förslag innebär att möjligheten för föräldrarna att välja var barnet ska vara folkbokfört enbart ska kunna tillämpas direkt i samband med separationen och därefter när byte av bostad har skett.
Föräldrarna föreslås alltså inte kunna ansöka om ändrad folkbokföring för barnet annat än i samband med att en av föräldrarna flyttar.
Anledningen till denna begränsning är att föräldrarna inte ska kunna ändra barnets folkbokföring mellan sig efter vad som är lämpligast för tillfället. Som Förvaltningsrätten i Göteborg har påpekat innebär detta att möjligheten för föräldrar att komma överens om sina barns folkbokföring inte kommer att gälla i de fall föräldrarna aldrig har bott ihop och där inte heller någon av dem byter bostad. Inte heller kommer bestämmelsen med denna begränsning gälla ett barn som under tiden närmast efter föräldrarnas separation bor huvudsakligen hos den ena föräldern för att sedan övergå till ett växelvis boende hos båda föräldrarna utan att någon av föräldrarna i samband med det byter bostad.
Regeringen delar Förvaltningsrättens i Göteborg invändningar mot den begränsade tillämpningen. Eftersom bestämmelsen kan utgöra ett incitament för vårdnadshavare att försöka komma överens i frågor om barnet i större utsträckning, bör möjligheten för vårdnadshavarna att välja var barnet ska anses bosatt inte inskränkas till den situationen att någon av vårdnadshavarna byter bostad. Regeringen föreslår därför att valmöjligheten ska gälla utan denna begränsning. Detta innebär dock inte att möjligheten ska kunna utnyttjas på ett sådant sätt att barnets folkbokföring ändras efter vad som för tillfället är lämpligast för vårdnadshavarnas del. Om samma vårdnadshavare återkommer med
Prop. 2012/13:120
98
önskemål om ändrad folkbokföring för sina barn utan att levnadsförhållandena i övrigt har ändrats måste det åligga Skatteverket att göra en bosättningsutredning och därvid tillämpa bestämmelserna i 7 § folkbokföringslagen.
Om vårdnadshavarna inte kan komma överens i ett fall då barnet bor lika mycket hos båda föräldrarna, måste barnets bosättning bestämmas enligt de allmänna reglerna i 7 § folkbokföringslagen. Regeringen instämmer i Förvaltningsrättens i Göteborg synpunkt att detta tydligare framgår av lagtexten om det anges att barnet får folkbokföras hos den vårdnadshavare som vårdnadshavarna enats om.