10.1 Uppgift om skyddsbehov
Regeringens bedömning: Folkbokföringsutredningens förslag om att i vissa fall införa en uppgift om skyddsbehov i folkbokföringsdatabasen och förslaget att förstärka sekretessen i ärenden om kvarskrivning bör övervägas vidare i ett annat sammanhang.
Utredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det ska införas en skyldighet för Skatteverket att i folkbokföringsdatabasen efter ansökan registrera en uppgift om att en enskild eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men och därför har ett skyddsbehov. Behovet av uppgiften om skyddsbehov ska omprövas senast inom tre år från dagen för registreringen. Den enskilde ska kunna överklaga ett beslut att inte föra in en uppgift om skyddsbehov eller att ta bort en sådan uppgift. Skatteverket bör i sin utredning om skyddsbehov hämta in yttrande från polismyndighet eller från annan som kan antas ha uppgifter att lämna. Vid behov ska Skatteverket interimistiskt kunna besluta om uppgift om skyddsbehov.
Vidare föreslås att en sekretessbestämmelse ska införas som ska gälla för uppgifter i både ärenden om uppgift om skyddsbehov och ärenden om kvarskrivning. Sekretessen ska gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men.
Sekretessen ska också gälla hos andra myndigheter som får tillgång till uppgifterna. För uppgift i allmän handling ska sekretessen gälla i sjuttio år. Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten.
Slutligen föreslås att en vårdnadshavare ensam ska få ansöka om uppgift om skyddsbehov för ett barn, om syftet är att skydda mot den andre vårdnadshavaren. Båda vårdnadshavarna måste dock alltjämt ansöka om flyttning även av ett barn som har en uppgift om skyddsbehov registrerad till skydd mot den ena vårdnadshavaren.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har invänt mot förslaget om en särskild sekretessbestämmelse i ärenden om kvarskrivning.
De flesta remissinstanser är positiva eller har inte några invändningar mot förslaget om införande av uppgift om skyddsbehov. Kammarrätten i Stockholm, Barnombudsmannen, Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige och Stiftelsen Allmänna Barnhuset invänder dock mot att samtycke från den andra vårdnadshavaren ska krävas vid en flyttningsanmälan avseende ett barn som har en uppgift om skyddsbehov registrerad till skydd mot den vårdnadshavaren. Försäkringskassan
Prop. 2012/13:120
103 föreslår att även närståendes behov ska beaktas. Socialstyrelsen anser att
Skatteverket i sin utredning om skyddsbehov även bör inhämta yttrande från socialnämnden, vilket även Barnombudsmannen och Rädda Barnen, Stiftelsen Allmänna Barnhuset anser ska ske då ansökan avser ett barn.
Skatteverket anser att ett sådant yttrande ska inhämtas i de fall syftet med ansökan är att skydda ett barn från den andra vårdnadshavaren.
Justitieombudsmannen har inget att erinra mot strävandena att åstadkomma en möjlighet att belägga skyddsbehövande personers personuppgifter med en absolut eller i vart fall mycket sträng sekretess, men förklarar sig föredra den lösning med skyddad folkbokföring som lades fram av Personsäkerhetsutredningen i SOU 2002:71.
Förvaltningsrätten i Göteborg avstyrker förslaget om registrering av uppgift om skyddsbehov och anser att det bör övervägas om det inte är lämpligare att införa en särskild reglering avseende sekretessmarkeringar i folkbokföringsdatabasen i anslutning till bestämmelsen om sekretess-markering i 5 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Förvaltningsrätten liksom Domstolsverket ser en risk för att förslagen kommer att skapa oklarheter för enskilda och domstolar som kan få svårt att förstå skillnaden mellan en uppgift om skyddsbehov och en sekretessmarkering. De anser också att de skäl som tidigare anförts mot en överklagandemöjlighet vad gäller sekretessmarkeringar även gäller möjligheten att överklaga ett avslagsbeslut om skyddsbehov. I stället förordar Domstolsverket en lösning där de nuvarande sekretess-markeringarna innehåller en uppgift om att de åsatts på grund av risk för hot, våld eller allvarligt men. Även Statens pensionsverk ställer sig tveksam till förslaget om uppgift om skyddsbehov då myndigheten anser att det är oklart och att det inte medför något ökat skydd. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet avstyrker förslaget på grund av att det kräver stora investeringar att genomföra.
Skälen för regeringens bedömning: I samband med offentlighets- och sekretesslagens (2009:400), OSL, tillkomst gjordes den bestämmelse om s.k. hemligstämpling av pappershandlingar som tidigare fanns i 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen (1980:100) teknikneutral och benämndes sekretessmarkering, 5 kap. 5 § OSL. Enligt denna bestämmelse får en myndighet markera om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess. En sådan sekretessmarkering görs, om handlingen är elektronisk, genom att den införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange tillämplig sekretessbestämmelse, datum då anteckningen gjordes, och den myndighet som har gjort anteckningen. Genom att bestämmelsen numera är tillämplig även på anteckningar i elektroniska handlingar och datasystem är Skatteverkets förfarande att införa sekretessmarkeringar på vissa uppgifter i folkbokföringsdatabasen till viss del reglerat.
Enligt Skatteverkets praxis är det en förutsättning för en sekretessmarkering att det finns ett konkret hot som riktas mot den enskilde. Hotet ska kunna styrkas genom någon form av underlag såsom intyg från polis, socialtjänst, en kvinnojour eller en brottsofferjour, ett beslut om kontaktförbud, en dom eller annan utredning. Något krav på att den enskilde ska flytta i samband med ansökan om sekretessmarkering finns inte, men i normalfallet medges inte sekretessmarkering på grund
Prop. 2012/13:120
104
av våld, hot eller annan förföljelse annat än i samband med flytt, eftersom markeringen annars inte har någon praktisk verkan.
Skatteverket omprövar frågan om en sekretessmarkering ska vara kvar, vanligen vart eller vartannat år.
En sekretessmarkering utgör inte någon slutlig prövning av sekretessfrågan utan är enbart en påminnelse om att en noggrann sekretessprövning ska göras om de markerade uppgifterna begärs ut.
Högsta förvaltningsdomstolen, tidigare Regeringsrätten, har slagit fast att Skatteverkets beslut om sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdatabasen inte är överklagbara (RÅ 2006 ref. 61)
Sekretessmarkeringarna i folkbokföringsdatabasen har en stor spridning i samhället eftersom de aviseras till andra myndigheter tillsammans med övriga uppgifter om personen. För den enskilde har en sekretessmarkering stor praktisk betydelse. Därigenom uppmärksammas myndigheter på att det kan vara fråga om känsliga uppgifter. Avsaknaden av en sådan påminnelse kan öka risken för att uppgifter som är skyddade av sekretess lämnas ut, vilket kan få allvarliga konsekvenser för den enskildes liv och hälsa.
Frågan om skyddet för personer som lever under hot om våld eller förföljelse är mycket angelägen för regeringen. Med utgångspunkt i bl.a.
Folkbokföringsutredningens förslag pågår därför inom Regeringskansliet ett arbete för att se över situationen för personer som riskerar att utsättas för brott och förstärka skyddet och rättssäkerheten för dessa personer. Av den anledningen bör förslaget att införa en uppgift om skyddsbehov och förslaget att förstärka sekretessen för uppgifter i ärenden om kvarskrivning övervägas vidare i ett annat sammanhang.
10.2 Myndigheters hantering av skyddade personuppgifter
Regeringens bedömning: Det kan finnas anledning för regeringen att återkomma till frågan om myndigheternas rutiner vid hanteringen av sekretessmarkerade uppgifter.
Utredningens bedömning: Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens bedömning. Enligt utredningen behövs det inte några författningsändringar för att åtgärda de problem som finns vid överföringen av uppgifter från folkbokföringsdatabasen till andra myndigheter. Utredningen anser att alla myndigheter som från folkbokföringsdatabasen tar emot uppgifter som omfattas av en sekretessmarkering bör se över sina rutiner för hanteringen av dessa uppgifter.
Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen, Datainspektionen, Skatte-verket, Statens skolverk, Sveriges Kommuner och Landsting och Upplysningscentralen instämmer i utredningens bedömning.
Rikspolisstyrelsen anser därutöver att Skatteverket bör få i uppdrag att utreda skyddet av personuppgifter i samhället med syfte att ta fram myndighetsgemensamma riktlinjer. Bolagsverket, som instämmer i utredningens bedömning, anser att det bör betonas att riktlinjer och
Prop. 2012/13:120
105 rutiner bör omfatta alla myndigheter oavsett hur de har fått del av
uppgifterna. Centrala studiestödsnämnden föreslår att Skatteverket får i uppdrag att se över sin vägledning om rutiner kring posthantering för personer som är kvarskrivna. Remissinstanserna har i övrigt inte uttryckligen berört utredningens bedömning.
Regeringens bedömning: Alla myndigheter kan mot avgift erhålla uppgifter från folkbokföringen genom så kallad avisering. Den maskinella spridningen sker genom Navet som är Skatteverkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället. Navets funktioner regleras genom lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Navet uppdateras kontinuerligt allteftersom uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Beträffande sekretessmarkerade uppgifter aviseras dessa endast till myndigheter som har en sekretessbestämmelse med minst samma skydd som folkbokföringssekretessen och som har begärt att få del av dessa uppgifter. Sekretessmarkeringen aviseras till mottagarna tillsammans med övriga uppgifter om personen. Markeringen innebär alltså inte att sekretessbelagda uppgifter utesluts i aviseringen. Privatpersoner och företag får inte uppgifter om personer med sekretessmarkering och uppgifterna finns inte heller i det statliga personadressregistret (SPAR).
Varje myndighet är ansvarig för sina egna personregister. Det innebär att det är respektive myndighet som bestämmer hur den ska hantera uppgifterna i registren och vad som ska presenteras för användarna. Det finns således ingen övergripande policy för hur myndigheterna ska behandla uppgifter om exempelvis sekretessmarkerade personer. Frågan om sekretessmarkerade uppgifter kan lämnas ut eller inte prövas av respektive myndighet med stöd av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Folkbokföringsutredningen konstaterar att det inte behövs några författningsändringar för att åtgärda de problem som finns vid överföringen av uppgifter från folkbokföringsdatabasen till andra myndigheter. Däremot gör utredningen bedömningen att det fortfarande finns risk för att uppgifter felaktigt lämnas ut från myndigheterna. De brister som finns hänför sig huvudsakligen till brister i datasystemen och bristande kunskaper hos handläggare. Sekretessens räckvidd konstateras vara ett särskilt område där utbildningsinsatser krävs.
Utredningen konstaterar vidare att det råder en stor vilsenhet bland myndigheter kring regelverket. Många myndigheter förväntar sig att Skatteverket ska upprätta nationella regler för hur de ska hantera sekretessmarkerade uppgifter. Det medför stort besvär för den enskilde som har en sekretessmarkering att se till att denna får avsedd effekt. Den som har en sekretessmarkering måste ofta vid myndighetskontakter själv vara mycket aktiv och förklara, inte bara att det finns en sekretessmarkering, utan också ofta vad det innebär. Det läggs ett stort ansvar på den enskilde att i alla lägen vara försiktig med vilka personuppgifter som lämnas ut, för att inte skyddet ska förstöras.
Om en adress blir känd för den som förföljer kan det innebära att personen måste flytta, ofta med mycket kort varsel. Det innebär en stor påfrestning, både fysiskt, psykiskt och ekonomiskt. Besvären blir än
Prop. 2012/13:120
106
större om personen med sekretessmarkering har barn, som vid flyttning måste byta förskola eller skola, kamrater och fritidsaktiviteter.
Folkbokföringsutredningen gör den bedömningen att alla myndigheter som tar emot uppgifter som omfattas av sekretessmarkeringar bör se över sina rutiner för hanteringen av dessa uppgifter och ta fram riktlinjer för sin hantering. Folkbokföringsutredningens bedömning överensstämmer till stora delar med den bedömning som Stalkningsutredningen gjort i sitt betänkande, SOU 2008:81.
Folkbokföringsutredningens bedömning att det är myndigheternas rutiner för hantering av sekretessmarkerade personuppgifter som bör ses över vinner stöd även av remissinstansernas synpunkter. En avgörande förutsättning för att skyddet för personuppgifter ska fungera effektivt är att myndigheterna hanterar uppgifterna korrekt. Mot bakgrund av utredningens slutsatser finns det all anledning för myndigheterna att se över sina rutiner. Det kan finnas anledning för regeringen att återkomma till frågan om myndigheternas rutiner vid hantering av sekretesskyddade uppgifter.