Bedömningar och avgränsningar

Kommunernas utmaningar är stora och växande. Sedan Kommun- utredningens start våren 2017 har larmrapporter om kommunernas svåra situation kommit allt oftare. Det handlar inte bara om kom- munernas allt svagare ekonomi, utan i minst lika hög grad om svå- righeter med kompetens- och arbetskraftsförsörjning. Till detta kan läggas ökande utmaningar avseende exempelvis investeringsförmåga, migration, integration och klimatförändring.

Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas under överskådlig tid för att stärka kommunernas kapacitet.

Utredningens analyser visar att kommunernas utmaningar kom- mer fortsätta att öka i omfattning och att dessa måste hanteras både långsiktigt och kontinuerligt. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utma- ningar för kommunerna. Kommunutredningen menar att detta betän- kande ger en god grund för en sådan diskussion och en fortsatt process som stärker kommunernas kapacitet och den kommunala självstyrelsen.

SOU 2020:8 Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betän- kandet är således en central del av utredningens resultat. Utredningens genomgripande analyser av utmaningar, förutsättningar, strukturför- ändrande alternativ och effektiviseringsmöjligheter för kommunerna höjer förhoppningsvis det samlade kunskapsläget och kortar start- sträckan för genomförande av nya förslag.

Återigen vill Kommunutredningen betona betydelsen av ett väl genomarbetat underlag för att driva en långsiktig process vidare i syfte att stärka kommunernas kapacitet att uppfylla sitt uppdrag gentemot invånarna och därmed legitimiteten för vår decentralise- rade samhällsmodell.

I Kommunutredningens direktiv betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar.11 _{Det kan vidare noteras att}

det i utredningens direktiv anges att kartläggningen av kommuner- nas utmaningar inte ska ”utgöra underlag till förslag om verksam- hetsutveckling”.12 _{Också denna skrivning kan tolkas som att utred-}

ningens förslag främst ska gälla strukturella förändringar.

Direktivet anger att utredningen ska analysera fyra olika slags strukturella åtgärder: utökad samverkan, kommunsammanläggning, generella förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Utredningen tolkar direktiven som att det är dessa fyra olika åtgärder som i första hand ska analyseras och det bör också vara dessa som ska tolkas som strukturella lösningar eller struk- turella förändringar.

En central fråga för utredningen är vilka strukturella åtgärder som kan vidtas för att ur ett systemperspektiv stärka kommunernas kapa- citet att fullgöra sina uppgifter där systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsättningar kommunerna har att agera inom. Utredningen har därför analyserat kommunernas yttre villkor i form av nationella regelverk som har stor betydelse för hur de kan agera och hitta effektiva lösningar inom sina verksamheter. Det- samma gäller statliga myndigheter vars agerande påverkar kommu- nernas förutsättningar och utveckling.

11 _{Dir. 2017:13 Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen, s. 8.}

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning SOU 2020:8

Därutöver ska utredningen enligt direktiven också överväga andra typer av åtgärder och möjligheten att kombinera olika åtgärder för att stärka kommunernas strategiska kapacitet.13 _{Bland andra typer av}

åtgärder har utredningen särskilt granskat de möjligheter och hinder som ges av en fortsatt digitalisering av kommunernas verksamhet.

En viktig utgångspunkt för utredningen är vidare att kommu- nerna ska ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutveck- lingen. Varje kommun måste, enligt direktiven, kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhälls- service inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och invånarnas behov.14

Tillräcklig kommunal kapacitet är nödvändig för att den decen- traliserade samhällsmodellen med stark kommunal självstyrelse lång- siktigt ska kunna värnas. Kommunutredningens analyser och förslag utgår därför från att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet så att de långsiktigt har rimliga förutsättningar att sköta sina uppgifter.

Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapa- citet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda ser- vice och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen.

I Kommunutredningens direktiv påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommu- nernas utmaningar kan hanteras. I direktiven konstateras bl.a. att det finns ”starka skäl att överväga åtgärder för att långsiktigt säkerställa kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen”.15

Utredningen har ofta vid möten med olika kommunrepresen- tanter och kommunintressenter mötts av synpunkten att många av kommunernas utmaningar i nuläget kan lösas med ökad samverkan men att det på sikt förmodligen kommer krävas mer genomgripande kommunreformer. Det innebär att även om utredningen tar upp för- slag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas

13 _{Ibid., s. 12.}

14 _{Ibid., s. 7.}

SOU 2020:8 Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

kapacitet, så behöver utredningen också lägga grunden för hur ett mer omfattande kommunreformsarbete på längre sikt skulle kunna organiseras och genomföras.

Med hänsyn till uppdragets omfattning har det varit väsentligt att inrikta analyser och förslag mot de huvudsakliga utmaningar som kommunerna långsiktigt står inför.