Statens ansvar för kommunernas förutsättningar

Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. Riksdagen och regeringen vidtar kontinuerligt åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Det tydligaste exemplet är kommunsammanläggningarna som genomfördes 1952 respektive 1971–1974. Reformerna syftade till att underlätta den kraftiga expan- sionen och professionaliseringen av kommunernas verksamhet. Sta- ten gav dessutom kommunerna mycket stor frihet att själva bestämma hur den interna nämndorganisationen skulle utformas genom 1991 års kommunallag. Staten har också underlättat möjligheterna till sam- verkan mellan kommunerna, främst genom regleringen om kommu- nalförbund, gemensamma nämnder och generell avtalssamverkan.

Vid sidan av dessa strukturella och organisatoriska reformer har staten även förändrat det ekonomiska regelverket i syfte att ge kom- munerna en ökad frihet. I stället för detaljerade regler i kommunal- lagen och krav på underställning av vissa kommunala beslut infördes i 1991 års kommunallag vissa allmänna krav på god ekonomisk hus- hållning. Genom ändringar i kommunallagen fr.o.m. år 2000 inför- des ett krav på en budget i balans, vilket tydliggjorde kommunernas ekonomiska ansvar.

4.4.1 Det kommunalekonomiska utjämningssystemet

Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhanda- hålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.20 _{Systemet utjämnar både skillnader i skatte-}

Kommunal självstyrelse och statlig styrning SOU 2020:8

kraft och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Det kommunala utjämningssystemet består av ett antal olika delar,21 _{varav inkomstut-}

jämningen och kostnadsutjämningen har den största betydelsen för de flesta kommuner:

• Inkomstutjämningen ska utjämna skillnader i kommunernas skatte- underlag. Kommuner med en skattekraft under 115 procent av medelskattekraften får ett bidrag och kommuner med en skatte- kraft med över 115 procent av medelskattekraften betalar en avgift. Staten finansierar 95 procent av inkomstutjämningen. Inkomst- utjämningen är inte fullständig; de kommuner som är bidragsmot- tagare kompenseras för 95 procent av skillnaden mellan skatteut- jämningsunderlaget och den egna skattekraften.

• Kostnadsutjämningen ska utjämna för skillnader som uppstår för att kommunerna har olika strukturella förutsättningar, t.ex. olika andel barn respektive äldre eller olika bebyggelsestruktur. Syste- met ska däremot inte utjämna för kostnader som beror på skill- nader i servicenivå, avgiftsnivå eller effektivitet. Det är framför allt kommunernas obligatoriska verksamhet som omfattas av kost- nadsutjämningen, t.ex. förskola och grundskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg samt räddningstjänst även om det också finns obligatorisk verksamhet som inte ingår. Däremot in- går delar av kommunernas frivilliga verksamhet, t.ex. underhåll av gator och vägar, i kostnadsutjämningen. De kommuner som har en strukturkostnad per invånare som är högre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får ett kostnads- utjämningsbidrag motsvarande mellanskillnaden. De som har en lägre strukturkostnad per invånare som är lägre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får betala en kost- nadstutjämningsavgift. Kostnadsutjämningen är mellankommu- nal och således helt finansierad av kommunerna.

• Strukturbidraget innehåller stöd av regionalpolitisk karaktär. Struk- turbidraget betalas ut dels till de kommuner som tidigare fick tillägg enligt några delmodeller som togs bort från kostnadsutjämningen,

21 _{För en mer utförlig beskrivning av det kommunala utjämningssystemet se Statskontoret}

(2014), Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet från 2014, 2014:2. Se även Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet – Behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RIR 2019:29 och SOU 2018:74, Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjäm- ningen för kommuner och landsting.

SOU 2020:8 Kommunal självstyrelse och statlig styrning

dels till de kommuner som fick stora intäktsminskningar när det nya utjämningssystemet infördes 2005. Strukturbidraget uppgick 2018 till 1 miljard kronor för kommunerna.22 _{Strukturbidraget är}

ett permanent bidrag och beloppen har varit oförändrade sedan 2014.

• Införandebidraget avser att mildra de negativa effekterna vid större förändringar i utjämningssystemet genom en gradvis anpassning till nya bidrags- och avgiftsnivåer.

• Regleringsposten används för att reglera summan av inkomstutjäm- ningen, kostnadsutjämningen, strukturbidragen och införande- bidragen så att den ska stämma överens med de medel som riks- dagen anvisat. Om summan är större än anslaget ska kommunerna betala en regleringsavgift. Om summan är mindre än anslaget får kommunerna ett regleringsbidrag.

Förändringar i det kommunala utjämningssystemet

Anslaget till kommunalekonomisk utjämning uppgick 2019 till 110 miljarder kronor.23 _{Cirka 70 procent av medlen går till kommu-}

nerna och resterande går till regionerna. Kostnadsutjämningen finan- sieras av kommuner och regioner själva genom avdrag och bidrag mellan kommuner och regioner. Däremot finansieras inkomstutjäm- ningen i huvudsak av staten, vissa kommuner och regioner betalar dock avgifter till inkomstutjämningen.24

En fråga som återkommande diskuteras, är hur befolkningsför- ändringar påverkar kommunernas utfall i det kommunala utjämnings- systemet. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) utredde detta 2014 och menade att det inte är möjligt att säga att en befolkningsökning per automatik är lönsam, medan ett minskat antal invånare per defi- nition leder till försämrad ekonomi för berörda kommuner.25 _Enligt

SKR är det i stället avgörande hur stora marginalkostnaderna är. Kost- naderna för ytterligare en skolelev eller brukare i äldreomsorgen

22 _{SCB:s statistikdatabas. Hämtat 2019-07-30.}

23 _{I utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna ingår också utjämningsbidrag för LSS-}

kostnader, stöd med anledning av flyktingsituationen samt bidrag till kommunalekonomiska organisationer, prop. 2019/2020:1, utgiftsområde 25, s. 9.

24 _{2018 betalade 13 kommuner och en region 8,5 miljarder kronor i avgift i inkomstutjämningen.}

25 _{SKL (2014), Marginalintäkter vid befolkningsförändringar (Anders Folkesson, Derk de Beer}

Kommunal självstyrelse och statlig styrning SOU 2020:8

varierar dock kraftigt mellan kommunerna. Kostnadsskillnaderna beror på om de inflyttade eleverna eller äldre kan placeras i befintliga klasser respektive befintliga platser på särskilda boenden eller om kommunen behöver skapa nya klasser och platser eller t.o.m. bygga nya skolor eller äldreboenden för att möta behovet. För kommuner med långvarigt minskande befolkning finns sannolikt en outnyttjad kapacitet i verksamheterna, och därför är marginalkostnaderna för den senast inflyttade brukaren relativt låg.

SKR lämnade en del kritiska synpunkter på hur utjämningssyste- met påverkar små kommuner med minskande befolkning. Kritiken handlade bl.a. om att kompensationen för kraftiga befolkningsföränd- ringar har varit oförändrad under lång tid och att landsbygdskompen- sationen inte har räknats upp. SKR påpekade också att struktur- bidraget till kommunerna fortfarande styrs av om de hade hög arbetslöshet mellan 1998 och 2002.26

Riksdagen fattade i november 2019 beslut om ändringar av lagen (2004:73) om kommunalekonomisk utjämning. Beslutet baserades på Kostnadsutjämningsutredningens förslag (SOU 2018:74). Föränd- ringarna av kostnadsutjämningen för kommunerna, vilka trädde i kraft den 1 januari 2020, innebär bl.a. att de socioekonomiska fak- torerna och flyktingmottagandet ges en större betydelse i kostnads- utjämningen mellan kommunerna. Vidare fördubblas merkostnads- ersättningen för minskande befolkning i kommunerna och en ny ersättning för minskat antal barn 1–5 år i förskolan införs. Utjäm- ningens omfattning ökar i och med förändringarna med cirka en miljard kronor.27

4.4.2 Finansieringsprincipen

Finansieringsprincipen är ingen lag men är godkänd av riksdagen och tillämpas sedan 1993.28 _{Finansieringsprincipen innebär att om upp-}

gifter överförs från kommunerna till staten ska även de ekonomiska resurserna föras över med uppgifterna. Även det omvända gäller, dvs. om staten lägger nya uppgifter på kommunerna, ska de kompenseras ekonomiskt för detta. Principen blir även tillämplig när uppgifter som är frivilliga för kommunerna blir obligatoriska eller när staten

26 _Ibid.

27 _{Prop. 2019/20:11, bet 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41.}

SOU 2020:8 Kommunal självstyrelse och statlig styrning

ändrar ambitionsnivå för en befintlig verksamhet. Det finns dock undantag när principen inte ska tillämpas, t.ex. vid statliga beslut om åtgärder som inte direkt omfattar kommuners och regioners verk- samhet men där besluten ändå får ekonomiska effekter för kommuner och regioner.

Det har riktats kritik mot hur finansieringsprincipen har tilläm- pats, bl.a. från SKR.29 _{Riksrevisionen har också kritiserat tillämp-}

ningen av finansieringsprincipen vid tre reformer – högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan, barnomsorgspeng och allmän för- skola även för treåringar samt ökad undervisningstid i matematik i grundskolan. Riksrevisionens övergripande slutsats är att finansier- ingsprincipen i flera delar inte har tillämpats som det var tänkt; i cen- trala delar av beredningsprocessen följde inte Regeringskansliet rikt- linjerna som tagits fram om hur finansieringsprincipen ska tillämpas. Sammantaget innebär bristerna i beredningen och redovisningen enligt Riksrevisionen att riksdagen i de granskade reformerna har fattat beslut om ekonomisk reglering på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt.30