Erfarenheter och lärdomar

Ekonomiska effekter av kommunsammanläggningar

Studier av den danska reformen visar att sammanläggningarna har lett till bättre budgetbalans hos sammanslagna kommuner. Det kan tolkas som att kommunerna har blivit mer robusta finansiellt och även att deras styrningskapacitet har stärkts. Det finns också studier

SOU 2020:8 Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

som pekar på att de sammanslagna kommunerna varit bättre på att hantera den ekonomiska kris som drabbade Danmark 2010. Studier visar att administrativa kostnaderna minskade i de kommuner som slogs samman, vilket tyder på att stordriftsfördelar av sammanlägg- ning, åtminstone inom administrationen, realiserades.20 _{Senare studier}

har dock visat att de ekonomiska effekterna av sammanläggningarna inte var så stora som man från början trodde. Initiala besparingar inom administration har tagits ut av ökade kostnader inom andra om- råden.21 _{Det kan också tolkas som att resurser som har kunnat sparas}

in på administration, i stället har kunnat satsas på att förbättra kvali- teten i de kommunala verksamheterna.

När det gäller effekterna av de sammanläggningar som har genomförts i Finland finns det relativt få effektstudier och utvärder- ingar att luta sig emot. Det är också svårare att utvärdera effekterna än i det danska fallet eftersom det inte finns ett tydligt före och efter reformen. De finska kommunerna har sedan 2005 befunnit sig i ett läge där olika reformstrategier har avlöst varandra. De utvärderingar och den forskning som genomförts är i första hand kopplad till de sammanläggningar som genomfördes 2007–2013.22 _{De ekonomiska}

effekterna av sammanläggningarna i Finland varierar, vilket bottnar i att sammanläggningarna var olika till sin natur. Sammanläggningarna minskade dock antalet kommuner med driftsekonomiskt under- skott, vilket berodde på att många små kommuner med svag ekonomi valde att läggas samman med andra kommuner.23

Den norska reformen är fortfarande under genomförande och det finns därför inte några utvärderingar och studier av effekter av refor- men. De första kommunsammanläggningarna genomfördes 1 janu- ari 2020. Forskare, t.ex. Askim m.fl.24_{, framhåller dock att reformen}

20 _{Hansen, S.W., Houlberg, K., och Holm Pedersen, L. (2014), ”Do municipal mergers improve}

fiscal outcomes?”, Scandinavian Political Studies, 37(2), s. 196–214; Foged, S.K. (2015), ”En effektevaluering på danske kommuners regnskaper 2010–2013”, Økonomi og Politik, 88(1), s. 57–75; Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2014), ”Size, democracy and the economic cost of running the political system”, American Journal of Political Science, 58(4), s. 790–803.

21 _{Blom-Hansen, J., Houlberg, K. Serritzlew, S. and Treisman, D. (2106), ”Jurisdiction size}

and local government policy expenditure: Assessing the effect of municipal amalgamation”, American Journal of Political Science, 110(4), s. 812–813.

22 _{Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,}

Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

23 _{Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i}

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

24 _{Askim, J., Klausen, J.E., Vabo, S. och Bjurstrøm, K. (2017), ”The territorial upscaling of}

local governments: a variable oriented approach to explaining variance among Western European Countries.” Local Government Studies, 43(4), s. 555–576.

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder SOU 2020:8

måste anses vara otillräcklig i och med att den inte träffar målet att lösa små kommuners problem. Hälften av alla kommuner i Norge kom- mer fortfarande ha 5 000 invånare eller färre efter den 1 januari 2020.

Demokratiska effekter av kommunsammanläggningar

När det gäller den danska kommunreformen visar studier av effekter på demokratin att sammanläggningarna inte har haft en negativ på- verkan på det politiska förtroendet och valdeltagandet. Det finns dock andra studier som visar att sammanläggningarna har fått nega- tiva demokratiska konsekvenser. Enligt en enkätstudie genomförd både före och efter reformen upplever fritidspolitiker i de samman- slagna kommunerna att de har förlorat makt och inflytande samt att makt koncentrerats till toppen av de nya kommunala organisatio- nerna. De upplever också att förvaltningen har stärkt sitt inflytande på de förtroendevaldas bekostnad.25 _{Andra studier visar att samman-}

läggningarna inverkat negativt på medborgarnas nöjdhet med demo- kratin, upplevelse av politikens förmåga att ta till vara medborgarnas önskemål och känsla av samhörighet med kommunerna.26 _Kommun-

sammanläggningarna påverkade däremot inte det samlade valdeltagan- det vid kommunalval och har inte heller inverkat negativt på med- borgarnas intresse för kommunalpolitik.

De danska forskarna Kjær och Hjelmar drar i sin studie27 _{den över-}

gripande slutsatsen att det inte finns något tydligt samband mellan kommunstorlek och medborgarnas nöjdhet med lokaldemokratin. De menar däremot att det verkar vara själva processen att lägga sam- man kommuner snarare än kommunstorleken som sådan, som kan inverka negativt på demokratin.28

I Finland upplevdes de demokratiska effekterna av sammanlägg- ningar som mest dramatiska i tidigare små kommuner som numera är periferi i en sammanslagen kommun. Tilltron till kommunalpoli-

25 _{Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic}

functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585.

26 _{Houlberg, K. (2015), Politisk lederskap og demokrati i sammenslåtte kommuner i Danmark.}

27 _{Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic}

functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585.

SOU 2020:8 Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

tiken har minskat hos invånarna i dessa kommuner.29 _{En specifik}

demokratisk fördel av sammanläggningar som lyftes i samband med genomförandet av kommunsammanläggningar i Finland är att beho- vet av mellankommunala samarbeten minskar. Argumentet som lyfts fram var att mellankommunal samverkan är svår att överblicka och innebär svårigheter för medborgarna att utkräva ansvar.30

Varierande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel

I Danmark var de ekonomiska styrmedlen få medan användningen av auktoritativa styrmedel, i form av lagar och regleringar, däremot var stort. Den nationella reformen var kraftigt reglerad och Folke- tingets principiella möjligheter att fatta beslut om kommunindel- ning var omfattande. I praktiken uppfattades dock den danska refor- men som mindre styrd uppifrån än den i realiteten var, eftersom de lokala processerna i de flesta fall ledde fram till det nationella målet om kommuner med minst 30 000 invånare.

De finländska reformerna präglas i motsats till den danska refor- men av en begränsad användning av auktoritativa styrmedel och en omfattande användning av ekonomiska styrmedel. I de finländska kommunreformerna hade regering och riksdag begränsad makt att tvinga fram sammanläggningar mot kommunernas vilja och påverka hur de nya kommunerna bildades. Däremot var de ekonomiska inci- tamenten för genomförandet av reformer förhållandevis generösa, både i den första och i den andra reformomgången.

I den norska reformprocessen använder staten tre olika typer av ekonomiska styrmedel; ett engångsbelopp till kommuner som beslu- tat att gå samman, kompensation för bortfall av intäkter från stats- bidrag och bidrag till information och hörande av befolkningen. Frivillighet är den ledande principen för den norska reformen och användningen av auktoritativa styrmedel är därför inte lika stort som i Danmark. Ett viktigt inslag i den norska reformprocessen har också varit att fylkesmännen fick ansvaret att koordinera och facilitera de lokala processerna. Fylkesmännen fick också i uppdrag att samarbeta

29 _{Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i}

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.), Kommunereform i perspektiv.

30 _{Kettunen, P. (2015), ”The Finnish municipal reform”, Anali Hrvatskog politološkog društva:}

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder SOU 2020:8

med Kommunenes Sentralforbund (KS) regionalt och med andra aktö- rer, t.ex. Sametinget, i de fall det var relevant.31 _{I de finska reformerna}

saknades en motsvarande central koordineringsmekanism vilket be- skrivs som en klar brist eftersom det ledde till lokala lösningar som inte vara optimala.32

De ekonomiska styrmedlen som infördes i Norge och Finland har lett till enstaka förändringar, men har inte nyttjats i någon större skala. Både i Finland och Norge har en betydande del av de frivilliga sammanläggningarna skett kring medelstora städer, där det faktum att kommunerna funktionellt hänger samman har lett till en analys om att det är mer rationellt med en kommun.

Ändrade strukturer eller problemlösning

Siv Sandberg betonar i sin underlagsrapport till Kommunutred- ningen33 _{att den danska reformen är ett exempel på en reform med}

ambitioner att ändra strukturer i grunden. Reformen baserades inte så mycket på en analys av problem hos de existerande kommunerna, utan snarare på en ambition att skapa en mer stabil samhällsorga- nisation. Den strukturförändrande ambitionen kräver också en poli- tisk avvägning om hur stor variation i problemlösning beslutsfattarna är beredda att acceptera inom ett och samma system. Om obalansen mellan kommuner fortsätter att öka och enhetliga nationella åtgär- der inte genomförs för att åtgärda problemet, kommer behovet av särlösningar att öka.

Sandberg framhåller också att flera av de skäl för omfattande strukturreformer som framförts i Danmark, Finland och Norge inte föreligger i Sverige, åtminstone inte i samma utsträckning. I nordisk och europeisk jämförelse är svenska kommuner förhållandevis stora, med en medianstorlek på omkring 16 000 invånare. En annan om- ständighet som skiljer Sverige från de nordiska grannländerna är att kommunerna inte är huvudmän för hälso- och sjukvården. I Danmark, Finland och Norge har ett viktigt skäl till reformer varit och är, just

31 _{Prop. 96S (2016–2017), Endringer i kommunestrukturen.}

32 _{Sandberg S. (2016), ”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i}

Klausen, Askim och Vabo (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

33 _{Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,}

SOU 2020:8 Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

kommunernas bristande kapacitet att hantera sina uppgifter inom hälso- och sjukvård.34

Frivilliga kommunsammanläggningar visar sig vara en otillräcklig åtgärd

Erfarenheterna från reformerna i Danmark, Norge och Finland visar att frivilliga kommunsammanläggningar utan ett gemensamt natio- nellt förlopp endast leder till marginella förändringar av kommun- strukturen. Frivilliga kommunsammanläggningar som genomförs inom ramen för en övergripande nationell reform leder däremot till förändrad kommunstruktur, men slutresultatet riskerar ändå att bli splittrat och träffar inte nödvändigtvis de kommuner som är i störst behov av reformer enligt lagstiftaren. Erfarenheter från Norge och Finland visar också att ekonomiska stimulanser inte heller leder till sammanläggningar i den utsträckning som staten avser.

När det gäller de frivilliga sammanläggningar som har skett i Finland och Norge utanför de nationella reformerna, så har dessa kommit till stånd av flera olika anledningar. En del av sammanlägg- ningarna har tydliga ekonomiska orsaker, där en akut eller en mer var- aktigt pågående kris har lett till behov av åtgärder i form av samman- läggning. Andra sammanläggningar som har skett kring medelstora städer bottnar i att det ansetts mer rationellt med en kommun med tanke på ökande behov av samverkan i ett område som funktionellt hänger samman.