Kommunal självstyrelse

Den kommunala självstyrelsen är i Sverige grundlagsfäst. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Av 1 kap. 7 § regeringsformen framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå.

I 14 kap. 2 § regeringsformen anges principen om kommunal självstyrelse: att kommunerna sköter lokala och regionala angelägen- heter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Prin- cipen om kommunal självstyrelse gäller alltså inte bara för den verk- samhet som regleras i kommunallagen (2017:725) utan även för den verksamhet som följer av annan lag.

Innebörden av den kommunala självstyrelsen preciseras inte när- mare i regeringsformen och i förarbetena till regeringsformen anges att det varken är lämpligt eller möjligt att dra preciserade gränser i grundlagen för den kommunala självstyrelsen. Arbets- och befogen- hetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället kunna änd- ras i takt med samhällsutvecklingen.4

I 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen anges att föreskrif- ter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Det är alltså riksdagen som beslutar om föreskrifter i dessa frågor. Men det finns möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen att meddela vissa sådana föreskrifter.

En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt pro- portionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.5

Kommunerna har enligt 14 kap. 4 § regeringsformen rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I 14 kap. 5 § regerings-

4 _{Prop. 1973:90 s. 190.}

Kommunal självstyrelse och statlig styrning SOU 2020:8

formen anges att kommunerna i lag även får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Bestämmelsen in- fördes för att förtydliga att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig även med beaktande av den kommunala självstyrelsen.6

Kommunallagen reglerar bl.a. grunderna för kommunernas orga- nisation och den del av kommunernas verksamhet som är frivillig (den s.k. allmänna kompetensen). I en bestämmelse som infördes i 1991 års kommunallag, och som nu återfinns i 1 kap. 2 § kommunal- lagen, stadgas att kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. I förarbetena till bestäm- melsen anges följande:

En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konsta- terande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommuner- nas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som genom lag bestäm- mer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommu- nala sektorn.7

Den grundläggande bestämmelsen gällande den allmänna kompeten- sen för kommuner finns i 2 kap. 1 § kommunallagen. Där anges att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar. I kommunallagen finns därtill principer som begränsar kom- munernas kompetens, bl.a. förbudet i 2 kap. 2 § mot att ta hand om sådana angelägenheter som enbart ankommer på någon annan. Det finns även principer som begränsar kommunernas handlingsfrihet inom ramen för sin kompetens, t.ex. likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § kommunallagen och självkostnadsprincipen i 2 kap. 6 §. Den all- männa kompetensen ger kommunerna möjligheter att utföra fri- villiga uppgifter inom t.ex. kultur- och fritidsverksamhet.

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter innehåller bestämmelser som ger kommuner ökade befogenheter i förhållande

6 _{Prop. 2009/10:80 s. 213 f.}

SOU 2020:8 Kommunal självstyrelse och statlig styrning

till vad som gäller enligt kommunallagen. Vidare finns ett stort antal lagar som reglerar kommunernas befogenheter och skyldigheter inom olika verksamhetsområden. Exempel på lagar som reglerar en stor del av kommunernas verksamhet är socialtjänstlagen (2001:453), skol- lagen (2010:800) samt plan- och bygglagen (2010:900).

Den kommunala självstyrelsen regleras också i Europakonven- tionen om kommunal självstyrelse, vilken Sverige har ratificerat. Konventionen är folkrättsligt bindande men saknar sanktionssystem. Vid ratificeringen av konventionen 1989 ansåg regeringen att ett svenskt tillträde till konventionen inte krävde några lagändringar eftersom det svenska rättssystemet redan uppfyllde de krav som kon- ventionen ställer.8 _{I artikel 3 i Europakonventionen definieras kom-}

munal självstyrelse som kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga ange- lägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse.

4.2.1 Skäl till stark kommunal självstyrelse

Att Sverige är en enhetsstat sätter gränser för hur långtgående det konstitutionella skyddet för den kommunala självstyrelsen är.9 _{I fede-}

rala stater är ansvarsfördelningen mellan de olika styrelsenivåerna regle- rade i konstitutionen. Sverige skiljer sig dock från andra enhets- stater, t.ex. Frankrike, i och med att de subnationella styrnivåerna (kommuner och regioner) ansvarar för både utförande och finansier- ing av en stor del av de offentliga uppgifterna.10

En stark kommunal självstyrelse kan motiveras av både effek- tivitets- och demokratiskäl. Självstyrelse kan förbättra kommuner- nas administrativa och ekonomiska effektivitet. Utformningen av välfärdsservicen kan vara mer flexibel och bättre anpassad till lokala förutsättningar tack vare bättre information om lokala förhållanden och närhet till medborgare och verksamheter, vilket möjliggör en anpassning till lokala behov. Kommunal självstyrelse kan innebära en effektivare resursanvändning genom att redan befintliga lokala och regionala resurser nyttjas för att uppfylla nationella mål, snarare än att staten bygger upp nya strukturer.

8 _{Prop. 1988/89:119 s. 14.}

9 _{SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund-}

lagsutredningens rapport nr IX.

Kommunal självstyrelse och statlig styrning SOU 2020:8

Den kommunala självstyrelsen ger också en större flexibilitet i den offentliga sektorn. Ett relativt stort antal kommuner fattar beslut om användning av de offentliga resurserna i stället för att endast staten fattar beslut. Detta minskar risken för misstag och felbedöm- ningar i den offentliga sektorns verksamhet. Eftersom kommunerna i grunden har samma uppdrag kan de också lära av varandra och på så sätt förbättra sin verksamhet successivt.11

De demokratiskäl som i debatten anförs för kommunal självsty- relse handlar om att medborgarna har korta vägar till lokala besluts- fattare vilket bidrar till att legitimiteten för det politiska systemet stärks. Närheten mellan väljare och förtroendevalda innebär att det blir tydligare vem som är ansvarig för fattade beslut och väljarna kan därmed på ett enklare sätt utkräva ansvar av de förtroendevalda.12

Det finns också en idé som brukar komma upp i debatten om den kommunala självstyrelsen som en demokratisk skolning. Genom själv- styrelsen ges många människor utrymme att delta i genomförandet av offentliga uppgifter.13 _{Ett annat argument för stark kommunal}

självstyrelse är att det ökar förtroendet för demokratin som metod och ideologi, vilket bidrar till att demokratin blir långsiktigt stabil.14

4.2.2 Utformningen av den kommunala självstyrelsens skydd i grundlagen

De första kommunala förordningarna tillkom 1862 men det var inte förrän i 1974 års regeringsform som den kommunala självstyrelsen blev grundlagsfäst. I förarbetena till en ny regeringsform formuleras grundlagsskyddets omfattning på följande sätt:

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring kommunal självstyrelsesektor.15

11 _{Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.}

12 _{Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets}

rapport, s. 149.

13 _{Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17, s. 14.}

14 _{Molander, P. och Stigmark, K. (red.) (2005), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i}

den offentliga sektorn.

SOU 2020:8 Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Debatten om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd tog sig fram till 1990-talet uttryck i frågan om olika begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen försökt att påverka kommunernas skatteuttag i syfte att bromsa ökningen av skattesatserna. Särskilt kan nämnas det kom- munala skattetaket 1991–1993 och åtgärden 1997–1999 att minska de generella statsbidragen om kommunerna höjde skatterna. Debat- ten har också präglats av huruvida staten genom stopplagar ska kunna begränsa kommuners och regioners möjlighet att sälja ut sina bostads- bestånd eller att överlämna driften av akutsjukhus till privata aktö- rer.16 _{Frågan om huruvida den kommunala självstyrelsen som central}

konstitutionell princip har någon kärna som i princip är okränkbar, har också diskuterats i dessa sammanhang.17

Grundlagsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:125) att en tydligare markering av den kommunala självstyrelsen skulle införas i regeringsformen. I praktiken innebär det bl.a. att den s.k. proportionalitetsprincipen infördes i 14 kap. 3 § regeringsfor- men den 1 januari 2011. Proportionalitetsprincipen innebär att en in- skränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. För att säkerställa att principen följs ska de kommunala själv- styrelseintressena prövas under hela lagstiftningsprocessen.

Statskontoret fick i samband med grundlagsändringen i uppdrag att ta fram ett underlag för vad som behöver tas hänsyn till vid en prövning av om ny lagstiftning kan komma att inskränka den kom- munala självstyrelsen. Statskontoret framhöll i sin rapport att den grundläggande frågan för riksdag och regering handlar om vilka lokala variationer i både lösningar och resultat som är acceptabla inom olika verksamhetsområden.18

16 _{SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund-}

lagsutredningens rapport nr IX.

17 _{Nergelius, J. (2007), ”Asymmetri mellan kommuner och regioner: måste alla följa samma}

regler?” i Karlsson, N. och Nergelius, J. (red.), Federalism på svenska, s. 39.

Kommunal självstyrelse och statlig styrning SOU 2020:8