Olika samverkansformer

I 2 kap. 1 § kommunallagen anges att kommuner själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom- munens område eller deras medlemmar. Denna bestämmelse inne- håller således både den s.k. allmänna kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen, dvs. att kommunens verksamhet ska ha anknyt- ning till kommunens eget område eller deras medlemmar.

Möjligheten för kommuner att samverka över kommungränsen begränsas av lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen är dock inte absolut utan måste bedömas från fall till fall. Detta hänger samman med att faktorer som befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen innebär att en åtgärd kan ha anknytning till medlemmarna även om åtgärden som sådan inte sker i kommunen.4

Det görs vidare undantag från lokaliseringsprincipen i speciallag- stiftning, t.ex. i lagen om vissa kommunala befogenheter. Undan- tagen har gjorts av olika skäl, t.ex. för att göra det möjligt för kom- muner att samverka med varandra eller för att kommunerna ska kunna vara aktiva på en viss marknad.

Det finns ett antal olika offentligrättsliga och privaträttsliga for- mer för kommunal samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska före- ningar. Lagenligheten och lagstödet för kommunal samverkan får, i fall då det saknas närmare lagreglering, bedömas med vad forskaren Joakim Nergelius beskriver som ett ”slags analog” tillämpning av

3 _{Prop. 2017/18:151.}

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

kommunallagens bestämmelser om lokaliseringsprincipen utifrån vad som skulle ha gällt för de medverkande kommunerna om de hade valt att ensamma vidta en åtgärd.5

Efter förändringarna av kommunallagen den 1 juli 2018, som byggde på Kommunutredningens delbetänkande En generell rätt till kommu-

nal avtalssamverkan (SOU 2107:77), får kommuner och regioner ingå

avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region.6

Kommunalförbund

Enligt kommunallagen får kommuner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana för- bund.7 _{Ett kommunalförbund är en juridisk person av offentligrättslig}

natur. Efter att ett kommunalförbund har bildats blir det huvudman för frågor som medlemskommunerna överlämnat till kommunalför- bundet. Dessa frågor kommer sedan att falla utanför de medverkandes kommunernas kompetens.8 _{De medverkande kommunerna har dock}

fortfarande kvar det yttersta politiska och finansiella ansvaret för verksamheten.9

De allra flesta kommunala angelägenheter får överlämnas till ett kommunalförbund. Ett undantag är dock beredskapsorganisationen. Normgivning, t.ex. fastställandet av avgiftstaxor, får inte heller över- lämnas till kommunalförbund.10 _{Det finns inget krav på att en upp-}

gift måste vara gemensam för medlemskommunerna för att den ska kunna lämnas till ett kommunalförbund som de har bildat. Att bara en medlemskommun driver en verksamhet innebär alltså inte ett hinder för att överlämna en uppgift till ett kommunalförbund. Det förutsätter dock att övriga medlemmar går med på att kommunal- förbundet tar över uppgiften. Även verksamheter som är avgränsade,

5 _{Nergelius, J. (2013), Samarbete vs. storkommuner: vad kan småkommuner vinna på vidgat}

samarbete?, s. 25.

6 _{Se 9 kap. 37 § kommunallagen.}

7 _{Se 3 kap. 8 § kommunallagen.}

8 _{Ibid., s. 27.}

9 _{Statskontoret (2005), Asymmetrisk uppgiftsfördelning – en principiell studie av möjligheter och}

hinder att fördela uppgifter till kommuner och landsting med hänsyn till lokala förhållanden, 2005:24, s. 37.

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

t.ex. geografiskt eller funktionellt, kan överlämnas till ett kommunal- förbund.11

Ett kommunalförbund har till skillnad från en kommun inte någon beskattningsrätt: verksamheten i förbundet finansieras av med- lemskommunerna till den del som den inte är självfinansierad. Om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld är medlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem ska skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden utifrån de grunder som anges i förbundsordningen.12 _{Det finns alltså}

inget solidariskt ansvar för kommunalförbundets skulder. Ansvaret för skulder är ett exempel på en skillnad jämfört med om ett aktie- bolag skapas för ett interkommunalt samarbete, då ägarna till aktie- bolaget (dvs. kommunerna) inte har något personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser.

Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kommu- ner i kommunallagen ska dessa bestämmelser även tillämpas för kom- munalförbund.13

Organisation

Som beslutande församling i ett kommunalförbund ska det finnas ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Det måste vidare finnas en styrelse, men i ett förbund med direktion är direktionen också styrelse.14 _{Förbundsdirektion innebär alltså till skillnad mot}

förbundsfullmäktige, att beslut och verkställighet ligger i ett och samma organ. En annan skillnad är att direktionens sammanträden i regel inte måste vara offentliga, till skillnad från i kommunalförbund med fullmäktige, med undantag för sammanträdet vid vilket budge- ten fastställes. Kommunallagen ger i övrigt förbundsmedlemmarna i stor utsträckning möjlighet att själva bestämma hur förbundet ska organiseras.

Möjligheten att ha en förbundsdirektion infördes i mitten av 1980-talet, i syfte att dels underlätta interkommunala samarbeten, dels motverka trenden att bilda bolag vid samarbeten. Direktions-

11 _{Lundin, O. och Madell, T. Kommunallagen (Zeteo, kommentar under 3 kap. 8 § kommunal-}

lagen).

12 _{Se 9 kap. 11 § kommunallagen.}

13 _{Se 9 kap. 2 § första stycket kommunallagen.}

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

modellen var främst avsedd för samarbeten som inte var av större omfattning, men den har allt mer kommit att användas även för kom- munalförbund med större uppgifter och kommunalförbund som har många medlemmar. De flesta kommunalförbund har i dag en för- bundsdirektion. Några juridiska hinder för denna utveckling har inte ansetts finnas.15 _{I förarbetena anförde föredragande statsråd att det}

är en lämplighetsfråga när kommunalförbund med fullmäktige eller med förbundsdirektion bör komma till användning samt att valet av organisationsform bör göras av kommunerna själva utan någon sär- skild reglering i ämnet.16

Förbundsordning

Förbundsordningen är, vid sidan av bestämmelserna i kommunal- lagen, det dokument som reglerar förhållandena i ett kommunalför- bund. Om den huvudregel som framgår av kommunallagen inte ska tillämpas måste detta regleras i förbundsordningen.17

Vissa krav på förbundsordningens innehåll finns i kommunal- lagen, bl.a.

• kommunalförbundets namn och den ort där förbundet ska ha sitt säte samt förbundets medlemmar och ändamål

• förbundets organisation, organens uppgifter och inbördes för- hållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbunds- styrelsen ska få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige • om en förbundsmedlem ska ha rätt att väcka ärenden i den beslu-

tande församlingen

• förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder samt fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna • förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets eko-

nomi och verksamhet

15 _{SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd,}

kommunalförbund, s. 89.

16 _{Prop. 1984/85: 216 s. 19.}

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

• om allmänheten ska ha rätt att ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde och i så fall förutsättningarna för detta. • ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar. Uppräkningen i paragrafen är inte uttömmande, utan här anges bara de frågor som måste regleras i förbundsordningen. Det står med- lemmarna fritt att även ta in andra frågor.18

Medlemmarnas insyn och styrning

Förbundsordningen är central för tillförsäkrandet av medlemmarnas styrning och insyn i förbundet. Inom lagens gränser kan medlem- marna där välja styrmedel och styrsystem för kommunalförbundet. Det finns därigenom möjlighet att anpassa styrningen av kommunal- förbundet efter rådande förutsättningar och de önskemål som med- lemmarna har.19 _{I förarbeten till kommunallagens bestämmelser om}

kommunalförbund anges bl.a. att ett kommunalförbunds självstän- dighet och möjlighet att agera kan inskränkas kraftigt om medlem- marna önskar det. Å andra sidan kan medlemmarna ge ett kommu- nalförbund stor frihet att agera inom vissa ramar. Det finns dock sannolikt en gräns för hur långt styrningen av ett kommunalförbund kan drivas, eftersom förbundet utgör en självständig juridisk person med ansvar för sin verksamhet. Om handlingsutrymmet beskärs allt för mycket hotas förbundets självständighet och det blir svårare att utkräva ansvar av de förtroendevalda.20

Det finns flera olika sätt för medlemmarna att genom förbunds- ordningen tillförsäkra sig större inflytande över förbundets verk- samhet. Mål och riktlinjer för verksamheten kan t.ex. anges i förbunds- ordningen. Medlemmarna kan också välja att begränsa förbundets möjligheter att ta upp lån, ställa ut borgen och köpa fastigheter. Ett annat exempel är att förbundsordningen kan ställa krav på att beslut ska tas med kvalificerad majoritet. Enligt huvudregeln ska beslut tas med enkel majoritet,21 _{men det ska i förbundsordningen anges om}

det ska krävas kvalificerad majoritet i den beslutade församlingen

18 _{Prop. 2016/17:171 s. 402.}

19 _{SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd,}

kommunalförbund, s. 95.

20 _{Prop. 1996/97:105 s. 81.}

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

och vilka ärenden detta ska gälla. En annan möjlighet för medlem- marna att tillförsäkra sig inflytande kan vara att i förbundsordningen ställa krav på att förbundet måste underställa medlemmarnas full- mäktige vissa beslut. En sådan regel kan dock vålla vissa problem i praktiken i ett kommunalförbund med många medlemmar.22 _{Det kan}

också göra beslutsprocesser långdragna.

För att ge kommuner och partier som har en svag representation möjlighet till insyn och att kunna påverka förbundet kan medlem- marna enas om att ge sina förtroendevalda utanför förbundet ytt- randerätt i förbundets beslutande församling.23 _{Det ska i så fall enligt}

kommunallagen framgå av förbundsordningen.24 _{Den beslutande för-}

samlingen i ett förbund kan enligt kommunallagen också besluta att andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningar.25

Det ska också enligt förbundsordningen framgå om medlem- marna har bestämt att en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte sitter i förbundsstyrelsen eller i en förbundsnämnd ska ha närvarorätt vid styrelsens eller nämndens sammanträden. Den beslu- tande församlingen kan även ta initiativ till en sådan närvarorätt.26

Val av ledamöter

Fördelningen av platser i fullmäktigeförsamlingen eller direktionen ska bestämmas i förbundsordningen. Varje medlem ska vara repre- senterad med minst en ledamot och en ersättare.27 _{Lagen ger alltså de}

samverkande kommunerna ett relativt stort utrymme att själva i förbundsordningen reglera fördelning av platser och hur stor den beslutande församlingen ska vara. En kommun kan dock inte välja att helt avstå plats i den beslutande församlingen i ett kommunal- förbund.

Valbar till kommunalförbunds beslutande församling är bara den som är ledamot eller ersättare i en förbundsmedlems fullmäktige.28

Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och andra nämnder

22 _{SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd,}

kommunalförbund, s. 95.

23 _{Prop. 2016/17:171, s. 404.}

24 _{Se 9 kap. 6 § 8 kommunallagen.}

25 _{Se 5 kap. 40 § kommunallagen.}

26 _{Se 9 kap. 6 § 9 och 4 kap. 28 § kommunallagen.}

27 _{Se 9 kap. 3 och 6 §§ kommunallagen.}

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

samt revisorer väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige29 _{Det innebär att en förbunds-}

medlem i denna del kan välja en förtroendevald som inte är folk- bokförd i den egna kommunen. Om det begärs av minst ett visst antal väljande ska val av ledamöter och ersättare i den beslutande för- samlingen samt revisorer vara proportionella.30

Ansvarsutkrävande

Bestämmelserna i kommunallagens 12:e kapitel om revision gäller till stora delar också för kommunalförbund. Det finns dock vissa skillnader och särregleringar för kommunalförbund.

I kommunalförbund med förbundsfullmäktige väljs revisorer av förbundsfullmäktige. I kommunalförbund med förbundsdirektion väljs revisorer enligt vad som anges i förbundsordningen.31 _{I kom-}

munalförbund med förbundsdirektion ska revisorerna lämna en revi- sionsberättelse till vart och ett av förbundsmedlemmarnas kommun- fullmäktige.32 _{Det är medlemmarnas fullmäktige som var för sig ska}

pröva ansvarsfrågan. Sedan ska medlemmarnas fullmäktige inhämta förklaringar över de eventuella anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen och besluta om huruvida ansvarsfrihet ska beviljas.

Även om det är medlemmarnas fullmäktige som ska besluta om ansvarsfrihet för direktionen i dess helhet är det bara den förbunds- medlem som utsett en ledamot som kan entlediga denna efter nekad ansvarsfrihet. I det fall fullmäktigeförsamlingarna har fattat olika beslut om ansvarsfrihet ska sådan inte beviljats. Vilka konsekvenser det blir för ledamöterna bestämmer det fullmäktige som utsett dem. Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i varje kommun eller region som är medlem i kommunalförbundet.33

29 _{Se 9 kap. 7 § andra stycket kommunallagen.}

30 _{Se 9 kap. 8 § kommunallagen och 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.}

31 _{Se 12 kap. 12 § kommunallagen.}

32 _{Se 12 kap. 13 § kommunallagen.}

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

Laglighetsprövning

Laglighetsprövning regleras i 13 kap. kommunallagen. Varje medlem av en kommun eller en region har rätt att få lagligheten av kommu- nens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Lagligheten i ett kommunalförbunds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller den region som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlem- marna.34 _{Det är alltså en ganska stor krets av taleberättigade vid beslut}

av kommunalförbund. De samverkande kommunerna i ett kommunal- förbund har därtill självständig talerätt till skillnad mot medlems- kommunerna i en gemensam nämnd.

Gemensam nämnd

Enligt kommunallagen får kommuner och regioner besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region.35 _{I bestämmelserna i 9 kap. 19–36 §§ kommunallagen finns}

bestämmelser om gemensam nämnd.

Den gemensamma nämnden är inte en egen juridisk person, vilket är en grundläggande skillnad jämfört med kommunalförbund. Där- emot är den en egen myndighet, precis som övriga kommunala nämn- der. Den gemensamma nämnden ska ses som en företrädare för alla de samverkande huvudmännen och kan ingå avtal för deras räkning. Mot externa avtalsparter är de samverkande kommunerna och regio- nerna ansvariga för att avtal följs.

En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som andra kommunala nämnder.36 _{Det innebär}

bl.a. att en gemensam nämnd inte kan ges uppgifter som faller inom ramen för fullmäktiges exklusiva beslutanderätt enligt kommunal- lagen.37 _{Den gemensamma nämndens uppgifter måste dock vara en}

kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande parterna.

34 _{Se 13 kap. 1 § kommunallagen.}

35 _{Se 3 kap. 9 § kommunallagen.}

36 _{Enligt 2 kap. 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid}

extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska det i kommuner och regioner finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krislednings- nämnd). Uppgifter som kommunstyrelsen har vid höjd beredskap enligt denna lag får enligt 9 kap. 21 § andra stycket kommunallagen inte fullgöras av en gemensam nämnd.

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Varje kommun eller region behåller sitt huvudmannaskap för de frå- gor man överlämnar till den gemensamma nämnden.

Frågan är om varje ingående kommun eller region måste skjuta till samma ”mängd” uppgifter eller om mängden tillskjutna uppgif- terna kan tänkas variera mellan parterna. Frågan berördes av Kom- munala kompetensutredningen som utifrån bl.a. de övergripande principerna om en fri nämndorganisation menade att det kan tänkas att fler uppgifter överförs till från en kommun än från övriga kom- muner. Kommunala kompetensutredningen menade dock att det inte bör vara möjligt att skapa en gemensam nämnd enbart för att göra det möjligt för en kommun eller en region att sköta arbetsupp- gifter åt andra kommuner eller regioner, eftersom det vid ett sådant tillvägagångsätt saknas inslag av gemensam uppgift.38

Att uppgiften ska vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande kommunerna och regionerna utgjorde tidigare ett hinder för samverkan mellan kommuner och regioner inom vård- och omsorgsområdet. Genom lagen (2003:192) om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet möjliggjordes dock för regio- ner och en eller flera kommuner som ingår i den aktuella regionen att i en särskild form av gemensam nämnd samverka kring både kom- munens och regionens uppgifter på detta område.

För viss specialreglerad verksamhet finns uttryckliga krav i lag om att det för verksamheten ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. Ett exempel är att fullmäktige enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska bestämma vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra uppgifter enligt lagen. Detta är dock inget hinder mot att uppgifter överlåts till en gemensam nämnd. Kommuner kan vidare besluta att de ska ha en gemensam överförmyndarnämnd;39 _{bestämmelserna om}

gemensam nämnd i kommunallagen gäller därmed också en gemen- sam överförmyndarnämnd.40

38 _{SOU 2007:72}

39 _{Se 19 kap. 16 § föräldrabalken, FB.}

40 _{Det finns dock avvikande regler om överklagande av beslut hos överförmyndare i 20 kap.}

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

Organisation

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommu- nerna eller regionerna (den s.k. värdkommunen) och ingår i denna kommuns eller regions organisation.41 _{En gemensam nämnd kan inte}

fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn eftersom den inte är egen juridisk person. Beslut fattas i stället formellt av den kommun eller den region som tillsatt nämnden.

En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de sam- verkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden.42 _{Liksom för övriga kommunala}

nämnder finns dock vissa begränsningar för delegeringen, t.ex. när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller om ärendena är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.43

Den kommun eller region som tillsätter nämnden bör i första hand komma i fråga som arbetsgivare. En annan möjlighet är att i överenskommelsen om samverkan lösa frågor om villkor för anställda och hur de organisatoriskt ska samarbeta trots att de har olika arbets- givare. Kommunerna måste i sådana fall även lösa frågor om vem som ska svara för pensioner m.m.

Samverkansavtal och reglemente

En gemensam nämnds uppgifter ska närmare preciseras i en överens- kommelse mellan de berörda kommunerna och regionerna.44 _Denna

överenskommelse kallas ibland samverkansavtal.

Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämn- den ha ett reglemente där det framgår vilka uppgifter som överlåts till nämnden ska framgå av reglementet. Reglementet ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regio- nerna.45 41 _{Se 9 kap. 20 § kommunallagen.} 42 _{Se 7 kap. 5 § kommunallagen.} 43 _{Se 6 kap. 38 § kommunallagen.} 44 _{Se 9 kap. 22 § kommunallagen.} 45 _{Se 9 kap. 33 § kommunallagen.}

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Medlemmarnas styrning och insyn

Fullmäktige i en kommun som har bildat en gemensam nämnd till- sammans med andra kommuner har rätt att begära upplysningar från nämnden. Vidare finns en skyldighet för ordföranden, vice ordföran- den och anställda i de samverkande kommunerna att lämna upplys- ningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hin- der på grund av sekretess.46 _{Ledamöterna i fullmäktige i medlems-}

kommunerna har också rätt att ställa interpellationer och frågor till den gemensamma nämndens ordförande om nämndens handläggning.47

I reglemente och samverkansavtalet kan det införas föreskrifter som gäller styrning och insyn. I reglementet finns t.ex. möjlighet att föreskriva att de samverkande kommunernas kommunstyrelse ska höras före vissa viktigare beslut.48 _{I avtalet kan t.ex. anges att med-}

lemskommunerna ska ha löpande insyn i medelsförvaltningen. Värdkommunen ska upprätta den gemensamma nämndens budget efter samråd med övriga samverkande kommuner.49

Val av ledamöter

Ledamöterna och ersättarna i den gemensamma nämnden väljs av de samverkande kommunernas eller regionernas fullmäktige. Var och en av de samverkande parterna ska välja minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet leda-

In document Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (Page 127-147)