Obligatorisk verksamhet

Kommunernas obligatoriska uppgifter styrs av ett stort antal spe- ciallagar. Den till synes enkla frågan om vilka uppgifter som är obli- gatoriska för en kommun kan dock vara mer komplex än vad som kanske förväntas vid en första anblick. Enligt vad Kommunutred- ningen kunnat se finns inte någon fullständig detaljerad förteckning över kommunernas alla skyldigheter enligt lag, dvs. obligatoriska upp- gifter. En svårighet när det gäller att få en heltäckande bild är att lagstiftningen använder en mängd olika uttryck för att beskriva en kommuns skyldigheter. Det kan t.ex. handla om att kommunen är ”huvudman” (skolan) eller att kommunen ska ”se till” (att det finns vatten och avlopp), eller att ”det ska finnas” (folkbibliotek) m.m.

Ibland är lagstiftningen mer precis avseende kommunens skyldig- heter och reglerar både verksamhetens innehåll och omfattning (t.ex. skollagen [2010:800]). Många gånger anger dock lagstiftningen bara att kommunen ska svara för viss verksamhet men kommunen får bestämma innehåll och omfattning (t.ex. folkbibliotek). Den s.k. rättighetslagstiftningen (t.ex. lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade [1993:387], LSS) innebär att riksdagen i lag anger nivån i verksamheten och att innebörden sedan får uttolkas av rätts- praxis medan kommunen har det politiska, finansiella och rättsliga ansvaret för sin del av verksamheten.

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

Vad som är en obligatorisk uppgift är därför inte alltid så lätt att precisera. För vissa verksamheter finns ingen skyldighet i lagstift- ningen men kommunen måste ändå rimligen ta på sig en viss uppgift om ingen annan gör detta, t.ex. byggande av vägar inom kommunen.

I tabell 5.2 redovisas en översikt över kommunernas obligatoriska uppgifter samt redovisade kostnader för verksamheterna enligt räken- skapssammandragen för 2018. Pedagogisk verksamhet är den enskilt största verksamheten följt av vård- och omsorg.

Tabell 5.2 Kommunernas obligatoriska verksamhet och nettokostnader per verksamhet 2018

Tusental kronor och andel

Obligatorisk verksamhet Nettokostnader, tusental kronor Av obligatorisk verksamhet (%) Andel av totala nettokostnader (%) Politisk verksamhet 6 702 957 1,29 1,21 Nämnd- och styrelseverksamhet 3 309 020 Stöd till politiska partier 473 389

Revision 415 816

Övrig politisk verksamhet 2 504 741

Infrastruktur och skydd 26 497 001 5,1 4,77

Fysisk och teknisk planering,

bostadsförbättring 4 675 590 Väg- och järnvägsnät, parkering 11 627 755 Miljö- och hälsoskydd 2 322 036 Alkoholtillstånd 33 890 Räddningstjänst 7 646 544 Totalförsvar och samhällsskydd 191 186

Kultur och fritid: 4 577 867 0,9 0,82

Bibliotek 4 577 867 Pedagogisk verksamhet 257 005 392 49,3 46,28 Förskola 70 232 294 Fritidshem 14 854 270 Förskoleklass 6 892 922 Grundskola 110 400 922 Grund- och gymnasiesärskola 7 999 217 Gymnasieskola 39 848 318 Vuxenskola, grundskolenivå

och gymnasial nivå 4 442 017

SFI 2 335 432

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Obligatorisk verksamhet Nettokostnader, tusental kronor

Av obligatorisk verksamhet (%)

Andel av totala nettokostnader (%)

Primärvård och hälso- och

sjukvård övr. exkl. hemsjukvård * 1 673 447 Vård och omsorg om äldre 109 334 311 Insatser till personer med

funktionsnedsättning (exkl. LSS/SFB**) 13 186 177 Insatser enligt LSS/SFB 52 279 075 Färdtjänst/riksfärdtjänst 1 970 732 Vård för vuxna med missbruksproblem 7 450 153 Barn och ungdomsvård 20 263 061 Övriga insatser till vuxna 2 582 561 Ekonomiskt bistånd 13 413 314 Familjerätt och

familjerådgivning 899 197

Särskilt riktade insatser 579 822 0,1 0,10

Flyktingmottagande 579 822

Affärsverksamhet 2 982 102 0,6 0,54

Buss, bil och spårbundna

persontransporter 2 812 368 Vattenförsörjning och

avloppshantering 57 272 Avfallshantering 112 462

Summa 521 397 169 100,00 93,89

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Egen bearbetning. * Ansvar och nettokostnader för primärvård ligger i Sverige på regionerna.

Dock utgör Gotlands kommun (region Gotland) ett undantag då den ansvarar för både kommunala och regionala uppgifter. Den 1 januari 2011 bytte Gotlands kommunnamn till Region Gotland. ** Socialförsäkringsbalken (2010:110).

5.1.2 Frivillig verksamhet

Kommunernas får också åta sig frivilliga uppgifter med stöd av den allmänna befogenheten enligt kommunallagen (2017:725) och spe- ciella befogenheter som tilldelats kommuner och regioner enligt andra lagar (särskilt lagen [2009:47] om vissa kommunala befogenheter – befogenhetslagen). De frivilliga uppgifterna är sådana som kommu- nerna får, men inte har någon skyldighet, att driva. Men även om dessa uppgifter är frivilliga omfattas de av vissa regler och ramar.

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

En viktig restriktion är att kommuner och regioner enligt 1 kap. 2 § kommunallagen inte får utföra uppgifter som ankommer på andra. Det gäller exempelvis statliga uppgifter som utrikespolitik, men det innebär även att en kommun inte får utföra sådana uppgifter som bara ankommer på regioner. Vidare gäller enligt 2 kap. 7 § samma lag att kommuner och regioner får driva allmännyttig näringsverksam- het om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla all- männyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. Däremot är det inte tillåtet att driva näringsverksamhet som inkräktar på det egentliga näringslivets område, dvs. bedriva spekulativ eller vinstsyf- tande näringsverksamhet. Detta innebär att kommuner och regioner som utgångspunkt inte får ägna sig åt uppgifter som normalt ankom- mer på det privata näringslivet men också att samhälleliga ingri- panden i näringslivet i princip är en fråga för staten och inte för kom- muner och regioner. Vidare är stöd till enskilda företag i princip förbjudet enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen.

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Tabell 5.3 Kommunernas frivilliga verksamhet och nettokostnader 2018

Tusental kronor och andel

Frivillig verksamhet Tusental kronor Andel av frivillig verksamhet (%)

Andel av totala nettokostnader (%) Infrastruktur och skydd 7 306 233 21,55 1,32

Näringslivsfrämjande åtgärder, konsument och energirådgivning,

turistverksamhet 3 062 869 Parker 4 243 364

Kultur och fritid 22 459 904 66,24 4,04

Stöd till studieorganisationer 500 528 Allmän kulturverksamhet, övrigt 4 195 783 Musikskola / kulturskola 2 656 764 Allmän fritidsverksamhet 2 550 789 Idrotts- och fritidsanläggningar 10 019 258 Fritidsgårdar 2 536 782 Pedagogisk verksamhet 477 354 1,41 0,09 Högskoleutbildning, uppdragsutbildning mm 477 354

Särskilt riktade insatser 5 081 349 14,99 0,92

Arbetsmarknadsåtgärder 5 081 349

Affärsverksamhet -1 416 277 -4,18 -0,26

Bostadsverksamhet 54 188 Arbetsområden och lokaler -1 125 056 Hamnverksamhet -23 172 Kommersiell verksamhet -448 367 Flygtrafik 347 756 Sjötrafik 16 302 Elförsörjning och gasförsörjning -234 121 Fjärrvärmeförsörjning -3 807 Summa 33 908 563 100,00 6,11

Anm.: För de verksamheter som redovisar minussiffror är intäkterna större än kostnaderna vilket innebär att verksamheterna ger ekonomisk vinst.

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

5.1.3 Verksamhetens nettokostnader i olika kommunkategorier

Beroende på olika demografisk sammansättning i de olika kommun- kategorierna (se avsnitt 6.1.1 för en beskrivning av kommunkatego- rierna) finns vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna (tabell 5.4). Den pedagogiska verksamheten utgör 51 procent av de totala nettokostnaderna (inklusive den frivilliga verksamheten) i storstadskommunerna. För landsbygdskommunerna utgör den pedagogiska verksamheten 38–45 procent av de totala netto- kostnaderna.

Tabell 5.4 Fördelning av kommunala nettokostnader per kommunkategori 2018 Andel (%) Stor stads- kommuner Täta kommuner (NS) Täta kommuner (A) Lands bygds- kommuner (NS) Lands bygds- kommuner (A) Lands bygds- kommuner (MA) Politisk verk- samhet 1,02 1,21 1,28 1,48 1,44 2,20 Infra- struktur, skydd m.m. 4,16 4,92 5,38 5,24 5,07 5,72 Kultur och fritid 0,81 0,82 0,73 0,92 0,85 0,92 Pedagogisk verksamhet 50,90 45,16 41,88 45,41 39,51 37,84 Vård och omsorg 37,76 40,15 43,08 41,03 46,40 44,47 Särskilt riktade insatser 0,02 0,14 0,09 0,11 0,22 0,41 Affärs- verksamhet 0,23 0,65 1,17 0,33 0,69 1,49 Summa obligatorisk verksamhet 94,91 93,06 93,60 94,51 94,19 93,06 Summa Frivillig verksamhet 5,09 6,94 6,40 5,49 5,81 6,94

SOU 2020:8 Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Det finns också ett samband mellan nettokostnader och kommun- kategori för vård- och omsorgsverksamheten. Mönstret synes vara att ju glesare och mer avlägsen landsbygdskommun, desto högre andel av nettokostnaderna som utgör vård- och omsorgsverksamheten. För avlägsna landsbygdskommuner utgjorde vård- och omsorgsverksam- heten 46 procent av de totala nettokostnaderna medan de utgjorde 38 procent för storstadskommuner. En viktig förklaring till dessa sam- band ligger i demografiska faktorer, dvs. hur stor andel av respektive kommunkategoriers befolkning som utgörs av skolbarn respektive äldre.

I övrigt är det relativt små skillnader mellan de olika kommun- kategoriernas nettokostnader. Storstadskommunerna har dock en något lägre andel frivillig verksamhet (5 procent) än mycket avlägsna landsbygdskommuner (knappt 7 procent). Skillnaderna kan bero på olika politiska prioriteringar men även på de olika områdenas till- gång till utbud som andra än kommunen tillhandahåller.

5.2

Kommunernas organisation

Kommunalrätten ger kommunerna stor frihet att själva välja hur de organiserar sin verksamhet och i vilken form den drivs. Det har inne- burit att olika kommuner har valt olika sätt att organisera sin verk- samhet. Det kan gälla vilka nämnder som finns i kommunen (för- utom de fåtal nämnder som krävs enligt lag, t.ex. valnämnd). Det gäller också om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller före- tagsform. Ytterligare en fråga är om, och i så fall hur stor, del av verksamheten som drivs i någon form av samverkan med en annan kommun eller en region. Följande avsnitt fokuserar på olika former för kommunal samverkan.

5.2.1 Huvudmannaskap

I lagstiftningen inom olika rättsområden används ofta begreppet

huvudman som beteckning för den aktör som ansvarar för en viss

uppgift. Exempelvis anges i 4 kap. 7 § plan- och bygglagen (2010:900) att kommunen som huvudregel är huvudman för allmänna platser. Det finns även vissa lagar där begreppet huvudman inte används men

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan SOU 2020:8

där det av bestämmelserna ändå framgår att det föreligger ett huvud- mannaskap för en aktör.

I kommunallagen används inte begreppet huvudman utan när en nämnd får en uppgift av fullmäktige bygger kommunallagen på att nämnden har ett ansvar för uppgiften. Nämnderna ska enligt 6 kap. 6 § kommunallagen var och en inom sitt område se till att verksam- heten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrol- len är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds- ställande sätt. De kommunala revisorerna ska i enlighet med god revisionssed granska all verksamhet inom nämndernas verksamhets- områden (12 kap. 1 § första stycket kommunallagen).