Frikommunförsöket

I juni 1984 beslutade riksdagen att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle bedrivas fram till utgången av 1988.30

Frikommunsförsöket kom sedan att förlängas fram till utgången av 1991.31 _{Frikommunförsöket fortsatte dock efter 1991 inom sju olika}

områden, men frikommunförsöket som samlad verksamhet upp- hörde. När försöket formellt avslutades 1991 var det 38 kommuner och 4 landsting som deltog i försöket.

Av förarbetena till frikommunsförsöket och den samlade bedöm- ningen av försöksverksamheten som regeringen senare lade fram till riksdagen, framgår att avsikten med försöksverksamheten var att de kommuner och landsting som deltog i försöksverksamheten skulle

29 _{Gossas, M., (2006), Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning.}

30 _{Prop. 1983/84:152, bet. KU 1983/84:32, rskr. 1983/84:368.}

31 _{Prop. 1986/87:91, bet. KU 1987/88:23, rskr. 1987/88:154; prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6,}

SOU 2020:8 Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden. Försöket var också tänkt att ge bättre förut- sättningar att nyttja de samlade samhällsresurserna och åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Ett annat syfte var att utveckla formerna för samverkan mellan kom- muner och landsting, liksom mellan statliga och kommunala organ.32

En del av frikommunförsöket innebar att kommunerna fick frångå lagregleringar om nämndorganisation och anpassa sin nämndorganisa- tion till lokala förhållanden.33 _{Regeringen konstaterade vid sin bedöm-}

ning av frikommunsförsöket att frågan om en friare nämndorganisation gradvis kom att utvecklas till den mest betydelsefulla delen av fri- kommunsförsöket.34 _{Genom 1991 års kommunallag infördes sedan}

fri nämndorganisation för samtliga kommuner.

Frikommunsförsöket innebar också möjlighet i övrigt till dispen- ser och undantag från statliga regler för den kommunala verksam- heten. Det kom in cirka 300 förändringsförslag till regeringen från de kommuner och landsting som deltog i försöket och mer än en tredjedel av förslagen godkändes för försöksverksamhet. En del av förändringsförslagen kom att genomföras generellt i hela landet utan föregående försök. En anledning till detta var att kommunerna ibland tog upp frågor inom områden där förändringar av föreskrifter redan var aktuella. Det fanns också förslag som inte blev godkända, bl.a. på grund av att de bedömdes innebära ökade kostnader för staten eller stora förändringar i huvudmannaskap.35 _{Kommunerna inom för-}

söksverksamheten kunde pröva förslag från andra kommuner som hade godkänts. Syftet var att ge en bredare bild av effekterna av regel- ändringar genom att försöksverksamheten genomfördes i flera olika typer av kommuner.

Genomförandet av frikommunförsöket

Regeringen tillsatte i början av 1983 en särskild beredning som skulle arbeta med bl.a. formerna för samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler. Beredningen kom att kallas Stat- kommunberedningen. Den leddes av statssekreteraren i Civildeparte-

32 _{Prop. 1983/84:152 s. 7 f., prop. 1991/92:13 s. 5.}

33 _{Se lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.}

34 _{Prop. 1991/92:13 s. 9.}

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer SOU 2020:8

mentet och ledamöter var statssekreteraren i Statsrådsberedningen, budgetchefen i Finansdepartementet och cheferna för Svenska Kom- munförbundet respektive Landstingsförbundet. Kansliet var knutet till Civildepartementet.

Stat-kommunberedningen utarbetade ett förslag om hur en för- söksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle kunna utformas (Ds C1984:1). Med detta förslag som utgångspunkt över- lämnade regeringen en proposition (prop. 1983/84:152) till riks- dagen i början av 1984. Förslaget innebar bl.a. att riksdagen skulle anta en särskild lag för försöksverksamheten med en friare kommu- nal nämndorganisation, vilket den också gjorde i bred uppslutning. Vilka försökskommuner som skulle delta i försöksverksamheten överlämnades till regeringen att meddela genom föreskrift. I samband med att riksdagen antog lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation vid det tidigare frikommunförsöket, godkände den också att regeringen inom ramen för försöksverksam- heten gjorde avsteg från vad riksdagen hade bestämt med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller lik- nande åtgärd.

Av förarbetena framgår att det övervägdes om riksdagen skulle ge regeringen ett bemyndigande att medge avvikelse från lagstiftning för försökskommunerna inom övriga områden som kunde bli aktu- ella för försöksverksamhet. Det ansågs dock inte finnas tillräckligt med underlag för en sådan lag. Regeringen fann det därför bättre att låta försökskommunerna anmäla behov av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det då visade sig behövas en lag för att genomföra förändringarna, skulle frågan tas upp vid den tidpunkten. Det kon- staterades även att det redan fanns bemyndiganden för regeringen på flera områden.36 _{Regeringen skulle alltså vid behov lämna förslag om}

försökslagstiftning till riksdagen.

Det föredragande statsrådet anförde att vissa begränsningar av försöksverksamheten borde gälla med hänsyn till vitala samhälls- intressen. Grundläggande krav skulle inte få åsidosättas gällande föl- jande:

• likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice, • skydd för medborgarnas liv och hälsa samt

SOU 2020:8 Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

• skydd för särskilt utsatta grupper, rättssäkerhet och samhälls- ekonomi.

Samtidigt framhölls att just det att det är fråga om en försöksverk- samhet som följs och utvärderas från statens sida gör att en relativt långtgående frihet för försökskommunerna borde accepteras.37

Sammanfattningsvis kan försöksverksamhetens inriktning beskri- vas på följande sätt:

• Dispenser från statliga regler som utgör hinder för en effektiv kommunal verksamhet, särskilt att den sektoriella nämnds- och förvaltningsorganisationen ska kunna slopas och statsbidragen användas friare.

• Utveckling av nya former för samverkan mellan kommuner och landsting.

• Ifrågasättande av det invanda och möjligheten att tänka nytt, både i fråga om organisation och verksamhet.

I förarbetena inför frikommunsförsöket anförde det föredragande statsrådet gällande frågan om val av frikommuner, att intresse och engagemang för ett utvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten och organisationen var väsentligt för att nå resultat. Vidare ansågs det vara viktigt att olika typer av kommu- ner blev representerade. Det gällde olikheter i t.ex. invånarantal, tät- ortsgrad och politiska majoritetsförhållanden. Ambitionen angavs dock inte kunna vara att få fram ett i statistisk mening representativt urval eftersom det skulle kräva ett alltför stort antal försökskom- muner. Arbetsmässiga skäl skulle också vägas in vid urvalet. Det an- sågs därtill vara angeläget att försöksverksamheten kunde följas och stödjas från statens sida utan alltför stora arbetsinsatser. Det sist- nämnda talade för att antalet försökskommuner skulle begränsas.38

Stat-kommunberedningen hade ett samordnande ansvar för fri- kommunförsöket, vilket bl.a. innebar att beredningen samlade fri- kommunerna till gemensamma konferenser för erfarenhetsutbyte. Beredningen yttrade sig även över dispensansökningar som kom till regeringen, innan regeringen skulle fatta beslut. Därigenom kunde beredningen bli ett forum för förhandlingar mellan berörda departe-

37 _{Ibid., s. 8 f.}

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer SOU 2020:8

ment och de båda kommunförbunden. Stat-kommunberedningen hade också i uppdrag att genomföra vissa utredningar inom området stat- kommun i enlighet med regeringens allmänna direktiv (dir. 1983:30) och direktiv för särskilda uppdrag.

Regeringens bedömning av frikommunsförsöket

Regeringen redovisade en samlad bedömning av frikommunförsöket till riksdagen i september 1991. Enligt regeringens bedömning har frikommunförsöket som helhet spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. I sin analys fram- höll regeringen att försöksverksamheten efter hand kommit att för- skjutas från ett projekt till en väsentlig del i en process med ett stän- digt pågående utvecklingsarbete. När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för kommunerna är erfarenheterna i allt väsent- ligt goda. De utvärderingsstudier som gjorts har påvisat positiva effekter när det gäller både den kommunala verksamhetens form och dess innehåll.

Enligt regeringen framstod frikommunslagen som ett kraftfullt instrument för förändringsarbetet. Regeringen menade dock att det var avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunsförsöket som gällde avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt. Regeringen konstaterade att skiftande omdömen före- kommit i de utvärderingsstudier som gjorts, även om möjligheten att underlätta och stimulera ett nytänkande inom den offentliga sektorn inte skulle underskattas. Enligt regeringen hade det förändringskli- mat som skapats genom frikommunförsöket i hög grad bidragit till reformer inom plan- och byggområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet samt på miljöpolitikens område.39