DEL I Bakgrund och nordisk jämförelse
3.3 Erfarenheter av kommunreformer
samverkanslösningar i andra delar av Europa
Det är värt att än en gång understryka att det finns en svårighet i att överföra erfarenheter av reformer i andra länder till den svenska kon- texten. Skillnader när det gäller kommunernas ställning i det poli- tiska systemet samt skillnader i politisk kultur och ekonomisk kon- junktur spelar roll vid jämförelser.
Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder SOU 2020:8
Nedan följer en kortfattad beskrivning av de effekter av kommun- sammanläggningar från olika delar av Europa som Erlingsson och Flemgård35 identifierar. Avsnittet innehåller också en kortfattad be-
skrivning av erfarenheter av mellankommunal samverkan i Europa. I del III i betänkandet, där de olika åtgärdsförslagen behandlas, åter- kommer Kommunutredningen till de nordiska och europeiska er- farenheterna och effekterna av sammanläggningar och mellankom- munal samverkan som är särskilt relevanta och intressanta för den svenska kontexten.
3.3.1 Effekter av kommunsammanläggningar
Den övergripande bilden av ekonomiska effekter av sammanlägg- ningar i olika delar av Europa är splittrad. Det finns studier från t.ex. Irland, den tyska delstaten Brandenburg och Island som visar att besparingarna varit förhållandevis stora, men det sammantagna in- trycket är trots det att de ekonomiska effekterna av sammanlägg- ningar är förhållandevis små eller uteblir helt. Det stämmer också ganska väl med de slutsatser som dragits i studier av den danska refor- men och av reformerna i Finland.
Utifrån de studier som finns tillhands är det alltså tveksamt om större besparingar blir resultatet av sammanläggningar. Däremot finns det givetvis andra fördelar som bör beaktas när sammanläggningar studeras. Det finns studier från olika delar av Europa som visar att kvaliteten på servicen till medborgarna har förbättrats efter samman- läggning. Det kanske också kan anses vara acceptabelt med en viss kostnadsökning i samband med sammanläggning om det leder till bättre kvalitet på och tillgång till service.
Vad gäller effekter på demokratin ger studier från olika delar av Europa skiftande resultat. Effekterna och argumenten som återfinns i andra delar av Europa liknar dock de som tas upp i studier av de nordiska reformerna. Om alternativet till sammanläggningar är allt fler mellankommunala samarbeten, där beslut fattas av indirekt valda företrädare, är sammanläggningar att föredra eftersom det gör ansvars- förhållanden tydligare och därmed underlättar för väljarna att utkräva ansvar. Erfarenheterna från reformer i olika delar av Europa pekar
35 Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen,
forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kom- munsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.
SOU 2020:8 Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder
också på negativa demokratiska effekter av sammanläggning. Det handlar om att valdeltagandet sjunker och att medborgarna känner mindre samhörighet med den nya sammanslagna kommunen jämfört med de tidigare kommunerna. Kommunsammanläggning tenderar dessutom att ge upphov till spänningar mellan centrum och periferi inom kommunerna, där de perifera delarna upplever sig förfördelade.
3.3.2 Mellankommunal samverkan
Det är en stor utmaning att få en överblick över och jämföra mellan- kommunal samverkan i Europa. Det beror på att det i vissa länder finns en lång tradition av mellankommunal samverkan, medan det i andra länder är en företeelse som existerar i liten utsträckning. Det finns också en mängd olika typer av samverkan – allt ifrån formali- serade samarbeten som motsvarar kommunförbund, gemensam nämnd eller gemensamma bolag, till lösare och mer informella avtal, överens- kommelser och nätverk inom olika policyområden.
Det finns begränsat med studier, särskilt av effekter, av mellan- kommunal samverkan, både från den nordiska kontexten och från andra delar av Europa. Den senast publicerade samlade källan till kunskap om mellankommunal samverkan finns i en antologi redige- rad av Paweł Swianiewicz och Filipe Teles36 där samverkan analyseras
ur olika perspektiv. Inledningsvis konstaterar författarna att mellan- kommunal samverkan har blivit vanligare, troligtvis som en följd av besparingskrav och ekonomiska kriser. Författarna menar också att mellankommunal samverkan är en följd av en uppfattning om att sam- verkan är svaret på det faktum att många små kommuner inte klarar sina uppgifter. EU:s strukturfonder framhålls också som en orsak till att mellankommunal samverkan blivit vanligare.
I studier av mellankommunal samverkan, återkommer frågan om demokratidilemman. När kommuner samverkar kring olika verk- samheter, lämnar man över en del av beslutsmakten över den verk- samhet man samarbetar om. För väljarna blir ansvarsutkrävande otyd- ligt och svårt: besluten fattas på en högre nivå av representanter för de kommuner som ingår i samarbetet, men vid missnöje kan väljaren bara rösta bort representanterna från den egna kommunen. Pro-
36 Swianiewicz, P. and Teles, F. (red.) (2018), Inter-municipal Cooperation in Europe: Institu-
Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder SOU 2020:8
blemen med transparens och ansvarsutkrävande vid mellankommu- nal samverkan är alltså något som ständigt understryks men sam- tidigt finns det få konkreta studier som faktiskt undersöker dessa demokratiproblem.
3.4
Sammanfattande slutsatser
De senaste åren har sammanläggningar av kommuner genomförts i de nordiska länderna men också i andra europeiska länder. Danmark genomförde en sammanläggningsreform 2007, i Norge pågår ett arbete med att lägga samman kommuner och i Finland har ett antal reformförslag lanserats under det senaste decenniet men ingen mer omfattande reform har kunnat genomföras.
Det finns relativt begränsat med utvärderingar och studier av de reformer som genomförts och därför är det också svårt att dra defi- nitiva slutsatser av de reformer som genomförts. Det är också viktigt att understryka att det kan vara svårt att överföra erfarenheter från andra länder till en svensk kontext. Utredningen bedömer dock att erfarenheterna från framför allt de nordiska länderna ändå kan vara nyttiga lärdomar även för det svenska sammanhanget.
Den forskning som har bedrivits kring kommunreformer runtom i Europa visar upp en förhållandevis splittrad bild av de ekonomiska och demokratiska effekterna av reformerna. Det finns exempel på reformer där sammanläggningar har lett till kostnadsbesparingar, t.ex. på Island och i Danmark, men den övergripande bilden är trots det att besparingar som en konsekvens av sammanläggningar ten- derar att vara små eller att helt utebli. Empiriska erfarenheter från reformer visar att sammanläggningar får både positiva och negativa effekter på demokratin. I jämförelse med mellankommunal samver- kan ger sammanläggningar tydligare ansvarsförhållanden och under- lättar därmed ansvarsutkrävande. Sammanläggningar har däremot också visat sig ge upphov till ett försämrat politiskt självförtroende hos medborgarna och spänningar mellan centrum och periferi i de nya kommunerna.