Kommunsystemen i de nordiska länderna

3.1.1 Likheter och skillnader mellan de nordiska länderna

I internationella jämförelser av kommunernas ställning i det poli- tiska systemet framstår de nordiska länderna som förhållandevis lika. Danmark, Finland, Norge och Sverige har starka kommunala själv- styren, vilket inkluderar omfattande ekonomiskt handlingsutrymme och ansvar för uppgifter av stor betydelse för samhället. Vid en när- mare jämförelse mellan de fyra länderna framkommer emellertid betydande skillnader när det gäller kommunsystemens uppbyggnad och kommunernas ekonomi och uppgifter. Finland avviker från de skandinaviska länderna genom att Finland saknar en direktvald regional nivå. En effekt av detta är att inslaget av mellankommunal samverkan är betydligt högre i Finland än i övriga nordiska länder. En reform för att tillskapa en direktvald regional nivå med ansvar för hälso- och sjukvård och socialtjänst pågår i Finland (se även kapitel 15).

När det gäller kommunstorlek så har Norge och Finland ett långt större antal kommuner med färre än 5 000 invånare jämfört med Sverige. I Danmark har mediankommunen efter reformen 2007 drygt 45 000 invånare. I Sverige har mediankommunen knappt 16 000 in- vånare medan mediankommunen i Finland har omkring 6 600 invå- nare och i Norge omkring 5 000 invånare.4

Skillnaderna i kommunstruktur förklaras delvis av ländernas skif- tande geografi. Danmark är ett till ytan litet land med en ganska koncentrerad befolkning. I Norge är befolkningen i huvudsak kon- centrerad till kustområdena och landet präglas av en topografi med fjordar och öar med fjäll som skiljer samhällen från varandra. Sverige och Finland är till ytan stora länder med en befolkning som är kon- centrerad till kusterna och till de södra delarna.

De nordiska kommunernas grunduppgifter är desamma: uppgifter relaterade till det kommunala planmonopolet, barnomsorg, grund- skola, äldreomsorg och uppgifter inom det sociala området. Fram- för allt i Finland, men även i Norge har behovet av reformer inom

4 _{Siffran avser mediankommunen före de sammanläggningar av kommuner i Norge som genomförs}

SOU 2020:8 Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

hälso- och sjukvården påverkat debatten om förändring av kommun- strukturen. Gymnasieskolan är ett annat område där ansvaret i Sverige ligger på kommunerna medan det i Danmark ligger på staten, i Norge på den regionala nivån och i Finland på kommunerna och på kommunalförbund. En annan skillnad är att arbetsförmedling i Danmark är kommunernas ansvar, medan det i Norge, Sverige och Finland är ett statligt ansvar.

3.1.2 Statlig kontroll av kommunernas ekonomi

Det finns viktiga skillnader mellan de nordiska länderna när det gäller ramarna för den kommunala ekonomin. I följande avsnitt beskriver vi översiktligt de regelverk som finns i Danmark, Norge och Finland som syftar till att staten ska kunna agera både proaktivt och reaktivt om och när kommuner hamnar i ekonomiska svårigheter.

Danmark

Folketinget antog 2012 en budgetlag som syftar till att stärka styr- ningen av de offentliga finanserna i Danmark.5 _{Lagen trädde i kraft}

2014 och ska säkra att de offentliga finanserna är i balans. För kom- munerna innebär lagen att de fastställer utgiftstak för de kommunala serviceutgifterna. Ramarna för kommunernas ekonomi fastställs genom årliga finansavtal mellan staten och Kommunernes Landsfore-

ning (KL) som organiserar landets 98 kommuner. Kommunernas

budgetar koordineras så att kommunernas sammanlagda utgifter hålls inom den ram som fastställs i det årliga finansavtalet. I avtalet bestäms ett tak för verksamhetsutgifter och investeringar i kommunernas bud- getar samt ramarna för kommunernas beskattning och låneupptagning. Kommunvisa prioriteringar får göras, förutsatt att den totala ramen för alla kommuner inte överskrids. En enskild kommun kan också fritt prioritera sina egna utgifter mellan olika förvaltningsområden så länge som den inte överskrider sin egen ram. KL fungerar som en länk mellan staten och kommunerna, vilket gör en fungerande bud- geteringsprocess möjlig.

Kommunerna har rätt att ta ut inkomstskatt, fastighetsskatt, bolags- skatt och forskarskatt. Den största delen av fastighetsskatten går till

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder SOU 2020:8

staten men även kommunerna erhåller en andel av fastighetsskatten. Kommunerna får själva besluta om inkomstskattens och fastighets- skattens procentsatser. Kommunernas skatteintäkter finansierar 75 procent av de kommunala utgifterna. Den resterande delen kom- mer huvudsakligen från generella bidrag från staten.

De danska kommunerna har inte möjlighet att fritt ta upp lån; Social- och inrikesministeriet måste godkänna lån för vissa öron- märkta behov och kommunerna ansöker om tillstånd till lån inom en viss lånepott. Syftet med begränsningarna är att förhindra förskjut- ning mellan generationer. Begränsningarna när det gäller att ta upp lån gäller enbart skattefinansierad verksamhet. Det är alltså möjligt att ta upp lån för verksamhet som finansieras med avgifter.

Det finns ett lagstadgat sanktionssystem som skapar starka incita- ment för kommunerna att hålla sig inom ingångna avtal med staten.6

Sanktionssystemet gäller både storleken på de kommunala utgifterna och storleken på skattesatsen.

Det årliga finansavtalet är inte juridiskt bindande. Kommunerna kan bryta mot avtalet, men då straffas kommunerna både kommun- vis och som kollektiv. Om kommunerna sammantaget överskrider budgeten drar staten in de villkorade statsbidragen med motsvarande belopp. Även om det enbart är en kommun som överskrider budgeten, men det innebär att totalen överskrids, dras beloppet från samtliga kommuner. Utgiftssanktioner avser enbart utfallet för verksamheten och aktiveras om hela kommunsektorn överskrider utgiftsramen. Då följer staten upp vilka kommuner som är orsak till avvikelsen och statsbidragen minskas med motsvarande belopp. Avdraget fördelas så att 60 procent tas från berörda kommuner och 40 procent tas från samtliga kommuner.7

Skattesanktioner syftar till att hålla medelskattesatsen på avtalad nivå. Ändringar i de enskilda kommunernas skattesatser får inte på- verka medelskattesatsen. Kommunerna får höja sina skattesatser under förutsättning att andra kommuner sänker sina i motsvarande mån (mätt i skatteintäkter). Om det sammantagna skatteuttaget ökar följer staten upp vilka kommuner som har höjt skattesatsen. Skattesank- tionen delas sedan upp i ett individuellt (riktat mot de kommuner

6 _{Økonomi og indenrigsministeriet, https://oim.dk/arbejdsomraader/kommunal-og-regionalo-}

ekonomi/budgetsamarbejde/budgetlov-og-sanktionsregler/. Hämtat 2019-06-30.

7 _{Bestämmelserna framgår av §§ 14 och 14a i Lov om kommunal udligning og generelle tilskud}

SOU 2020:8 Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

som höjt skatten) och ett kollektivt straff.8 _{Sanktionssystemet i sin}

nuvarande form har varit effektivt. Budget- och utgiftssanktioner har ännu inte använts medan skattesanktionen har använts vid ett tillfälle.

Finland

I syfte att trygga servicen till invånarna har Finansministeriet i Finland möjlighet att inleda en särskild kommunindelningsprocess för kommuner som befinner sig i särskilda ekonomiska svårigheter. Staten har satt upp sex ekonomiska kriterier som kommunerna måste uppfylla. Om dessa inte uppfylls måste berörd kommun lämna in en åtgärdslista till Finansministeriet, som har mandat att tillsätta en utvärderingsgrupp, vilken i sin tur utreder kommunens ekonomiska situation. Gruppen lägger fram ett förslag på vilka åtgärder som behöver vidtas för att trygga servicen till invånarna. Fullmäktige i den aktuella kommunen behandlar därefter gruppens åtgärdsförslag och delger Finansministeriet beslutet för eventuella fortsatta åtgär- der. Utifrån gruppens åtgärdsförslag och fullmäktiges beslut avgör Finansministeriet om en tvångssammanläggning av kommunen bör utredas.

I början av 2015 genomfördes två kommunsammanläggningar med stöd av särskild kommunindelningsutredning för kommuner i ekonomisk kris. Ytterligare två processer inleddes, men i det ena fallet hade den berörda kommunens ekonomi förbättrats efter utredningen. Regeringen verkställde därför inte sammanläggningen. I det andra fallet upphävde Högsta Förvaltningsdomstolen statsrådets beslut om tvångssammanläggning efter överklagan från den berörda kommunen.9

Den finländska ordningen med kommunindelningsutredning för kommuner med särskilda ekonomiska svårigheter har alltså använts i begränsad utsträckning. Det är en mekanism som finns till för sär- skilt svåra situationer när kommunernas egen kapacitet till kon- struktiva åtgärder är uttömd.

8 _{Lov om ændring af lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelser af den}

kommunale skatteudskrivning. Lov nr 709 af 25/06/2010.

9 _{Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,}

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder SOU 2020:8

Norge

I Norge är kommunerna i stor utsträckning beroende av statsbidrag. Norska kommuners beskattningsrätt är begränsad, Stortinget har fastställt ett skattetak på knappt 12 procent. Kommunerna har ut- över det möjlighet att ta ut fastighetsavgift. Norge har ett kombine- rat inkomst- och kostnadsutjämningssystem som kompletteras med regionalpolitiska tillägg för flertalet kommuner och särskild kom- pensation till kommuner med vattenkraftsanläggningar och fiskeri- näring.

År 2001 införde Norge en observationslista, den så kallade Robek- listan (Register om betinget godkjenning og kontroll) för kommuner som inte uppfyller vissa krav. Det kan t.ex. handla om kommuner som har en underfinansierad budget eller icke-återställda ekono- miska underskott. Kommuner som är uppförda på Robek-listan kan inte besluta om nya lån eller hyra av byggnader och anläggningar, utan fylkesmannens (motsvarar länsstyrelsen) godkännande. Fylkes- mannen gör också en laglighetsprövning av kommunernas budget- beslut. År 2018 publicerades en forskarrapport om orsaker till att vissa kommuner som uppförts på Robek-listan förbättrar sin ekono- miska situation och andra inte.10 _{I forskarrapporten undersöktes}

också fylkesmannens roll. Studien visar bl.a. att de kommuner som har haft en minskande befolkning tenderar att bli kvar längre tid på Robek-listan, dvs. de har svårare att vidta åtgärder för att förbättra sin ekonomiska situation. En övergripande slutsats från forsknings- studien är dock att Robek-listan ökar budgetdisciplinen både bland de listade kommunerna och bland de kommuner som riskerar att hamna på listan.11