Behovet av hemlig dataavläsning som metod för att

för att verkställa befintliga hemliga

tvångsmedel

Regeringens bedömning: Det finns ett påtagligt behov av nya och bättre metoder för att i hemlighet komma åt uppgifter som redan i dag får hämtas in med befintliga tvångsmedel men som på grund av den tekniska utvecklingen och brotts- och samhällsutvecklingen i övrigt inte går att komma åt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som kommente- rar behovet av hemlig dataavläsning instämmer i utredningens bedömning. De instämmer också i den problembild som utredningen redovisar. Bland andra Riksdagens ombudsmän (JO), Stockholms tingsrätt, Göteborgs

tingsrätt, Justitiekanslern, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Brottsförebyggande rådet, Tullver- ket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Svenska kyrkan och Sveriges kristna råd delar bedömningen att det finns ett klart behov av

hemlig dataavläsning. Även Sveriges advokatsamfund anser att ett sådant behov finns genom att den information som på laglig väg kan hämtas in har reducerats kraftigt. Säkerhetspolisen tillägger att de senaste årens tekniska utveckling, liksom brotts- och samhällsutveckling i övrigt, inneburit att de brottsbekämpande myndigheterna inte längre kan ta del av många av de uppgifter som man tidigare fick del av genom användande av straffprocessuella tvångsmedel. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anser att det på teleområdet finns behov av att under en förundersökning genom hemlig dataavläsning få del av uppgifter avseende elektronisk kommunikation. Det rör sig enligt nämnden om en ny verkställighetsform som såvitt kan bedömas inte medför några möjligheter att få fram annan information än vad tvångsmedlen ger i dag. Nämnden anser däremot inte att utredningen förmått visa ett påtagligt behov av hemlig dataavläsning vid hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. Det kommer att innebära en väsentlig utökning av myndigheternas möjlighet att i hemlighet kartlägga enskildas liv. Dessa tvångsmedel tillhör de mest integri- tetskränkande och bör som utgångspunkt användas restriktivt.

Stockholms universitet (Juridiska fakulteten) anför att utredningen inte

har redovisat statistik eller någon övergripande bild av behovets omfattning och anser därför att det inte kommit fram ett tillräckligt starkt behov av att införa hemlig dataavläsning.

Skälen för regeringens bedömning

Innehåll i och uppgifter om meddelanden

Den tekniska utvecklingen har inneburit att allt mindre kommunikation sker via traditionell telefoni. Det beror både på de nya internetbaserade kommunikationstjänster som utvecklats och som används allt mer och på att det finns en generell utveckling som innebär att traditionell telefoni övergår till att vara ip-baserad. Med detta menas förenklat att samtals- överföringen görs i form av datapaket som sätts ihop till ett obrutet flöde

69 hos mottagaren, vilket skiljer sig från den teknik som används vid

traditionell telefoni.

Enligt utredningen råder det konsensus bland brottsbekämpande myn- digheter om att hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation i dag är långt ifrån lika effektiva metoder för avlyssning och övervakning av datakommunikation som de varit tidigare (se myndigheternas behovsbeskrivning avseende hemlig dataavläsning, bilaga 2 till utredningens betänkande s. 603–689). I remissbehandlingen anför bl.a.

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten att framför allt kryptering

och anonymisering har lett till att befintliga hemliga tvångsmedel har minskat i effektivitet på senare år. Även Sveriges advokatsamfund anser att det finns ett behov av mer effektiva metoder för att bekämpa och utreda brott. Enligt utredningen är mer än 90 procent av den avlyssnade inter- nettrafiken i dag krypterad. Det beror enligt utredningen på ny teknik, kriminellas medvetenhet om polisens metoder och framför allt den ökande krypteringsgraden i kommunikation mellan kriminella. Följden av den ökade krypteringen är att det är svårt att på förhand förutse om tvångs- medelsanvändningen kommer att vara lyckosam och att det ofta är till- fälligheter som avgör om användningen ger resultat. Det har framhållits att i stort sett samtliga appar och program som används för kommunikation har inbyggda funktioner för skydd och säkerhet som minskar värdet av tvångsmedlen och att problemen ökar för varje år. Vidare har de brotts- bekämpande myndigheterna uppgett att den kommunikation som kan avlyssnas är tämligen ointressant.

Stockholms universitet (Juridiska fakulteten) ifrågasätter inte myndig-

heternas upplevda behov men saknar statistik och en övergripande bild av behovets omfattning. Universitetet anser att utredningen i detta avseende uppvisar sådana brister att den inte kan läggas till grund för att införa hemlig dataavläsning. Det är i och för sig så att det saknas fullständig statistik över hur kriminaliteten ökat, minskat eller bytt skepnad över tid och hur det påverkar behovets omfattning. Det finns dock, förutom de brottsbekämpande myndigheternas uppfattning om behovet, även uppgifter från Brottsförebyggande rådet och Europol (se avsnitt 6.1) som visar brottsutvecklingen över tid och dess betydelse för behovet av hemlig data- avläsning. Som anges i avsnitt 8.4 anser regeringen dessutom inte att det finns något utpräglat behov av exakta statistiska uppgifter för att göra nödvändiga överväganden i frågan. Regeringen delar således inte bedöm- ningen att underlaget är så bristfälligt att det inte kan läggas till grund för att införa hemlig dataavläsning.

Regeringen redovisar årligen till riksdagen hur reglerna om hemliga tvångsmedel har använts under det gångna året (avsnitt 4.7). Av de två senaste årens redovisningar framgår att kryptering utgör ett problem vid verkställighet av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (skr. 2017/18:69 och skr. 2018/19:19). Enligt de brottsbekämpande myndigheterna beror det på att personer som är medvetna om att de kan komma att avlyssnas tenderar att övergå från vanliga telefonsamtal till att kommuni- cera på ett sådant sätt att vedertagen avlyssning inte är möjlig.

Utöver problemet med kryptering finns anonymisering (avsnitt 7.2). Det kan t.ex. handla om att en avlyssnad person övergår från att använda internetåtkomst via sitt mobilabonnemang till att använda ett wifi-nätverk. Även om syftet med det kan vara helt legitimt så omöjliggör det avlyssning

av kommunikationen. Andra förfaranden som medför anonymisering är särskilda tjänster som används just för att uppnå ett anonymt användande av internet, t.ex. genom att byta ut personens riktiga ip-adress mot en ano- nym sådan.

Utredningen drar slutsatsen att en metod som ger tillgång till krypterade och anonymiserade uppgifter i klartext skulle vara mycket värdefull för de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen delar, i likhet med flertalet remissinstanser, den bedömningen och menar att det föreligger ett påta- gligt behov för de brottsbekämpande myndigheterna att med nya metoder kunna bereda sig tillgång till innehållet i och uppgifter om meddelanden som man i dag har en laglig, men inte praktisk, möjlighet att inhämta. Som

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden påtalar rör det sig om en ny

verkställighetsform som såvitt kan bedömas inte medför några möjligheter att få fram någon annan typ av information än vad hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation kan ge i dag.

Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation är möjliga åtgärder både i underrättelseverksamhet och i brottsutredande verksamhet. De problem som gör sig gällande avseende kryptering och anonymisering skiljer sig inte åt beroende på om inhämtningen av uppgifter görs i underrättelse- eller förundersökningsverksamhet. Behovet är därför enligt regeringens mening lika starkt oavsett i vilket skede av brotts- bekämpningen som inhämtningen görs. Detsamma gäller vid särskild utlänningskontroll.

Sammanfattningsvis anser regeringen i likhet med utredningen att kryptering och anonymisering medför stora negativa konsekvenser för de brottsbekämpande myndigheterna. Det kan till exempel innebära att utredningar läggs ned eller väljs bort i ett tidigt skede eftersom befintliga utredningsåtgärder inte är en framkomlig väg. En annan effekt är att utredningarna inte kommer åt ledare för organiserad brottslighet med hierarkiska strukturer eftersom de sällan kan kopplas till brotten, trots att de brottsbekämpande myndigheterna anser sig ha en god bild av vilka dessa personer är. Det finns således ett påtagligt behov av ett nytt hemligt tvångsmedel så att de brottsbekämpande myndigheterna återfår sin för- måga att inhämta innehåll i och uppgifter om meddelanden.

Uppgift om geografisk position

De brottsbekämpande myndigheterna har ett behov av att kunna ta reda på var en viss teknisk enhet, som har betydelse i en brottsutredning eller i underrättelseverksamhet, finns eller har funnits, även om den misstänkte är okänd. En sådan uppgift kan vara värdefull även i situationer där den misstänkte är känd för den brottsbekämpande myndigheten, för att få veta var den misstänkte befinner sig eller i vilka miljöer han eller hon rör sig.

Både i förundersökningsverksamhet och i underrättelseverksamhet har de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att få tillgång till lokaliseringsuppgifter avseende bl.a. mobiltelefoner. Det kan handla om uppgifter om vilken basstation en telefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning varit uppkopplad mot i samband med kommunikation.

Uppgifter om var en elektronisk kommunikationsutrustning befinner eller har befunnit sig finns inte bara hos teleoperatören utan också många gånger i utrustningen. Hemlig dataavläsning kan därför användas för att ta

71 del av sådana uppgifter, t.ex. uppgifter som finns sparade i en telefon med

platsinformation eller genom aktivering av inbyggd positionerings- utrustning som exempelvis GPS.

Dessa uppgifter kan vara betydligt mer exakta än de som kan hämtas in från operatören om vilken mast telefonen kopplat upp sig mot. Säkerhets- polisen har i sin behovsbeskrivning (se bilaga 2 till utredningens betän- kande s. 608) exempelvis anfört att i flera av myndighetens utredningar har positionsuppgifterna från operatörerna varit allt för oprecisa för att vara avgörande när det gäller att knyta en person till en viss plats. Ytter- ligare en aspekt är att lokaliseringsuppgifter förutsätter att telefonen är på- slagen. Så är sällan fallet i direkt samband med att ett planerat brott utförs. Med en mer exakt geografisk positionering strax före avstängningen skulle möjligheterna öka att knyta telefonen eller gärningsmannen till brottet. Det skulle också vara möjligt att i realtid se när telefonens GPS-positionering stängs av.

Det angivna talar enligt regeringens mening med styrka för att det föreligger ett påtagligt behov av nya och bättre metoder för att samla in uppgifter om geografisk position. Ingenting har framkommit som talar för att behovet skiljer sig åt beroende på om åtgärden vidtas i underrättelse- verksamhet, i förundersökningsverksamhet eller vid särskild utlännings- kontroll.

Optisk personövervakning och avlyssning av ljud

Om teknisk utrustning har en kamerafunktion eller en mikrofonfunktion kan tekniska metoder användas för att på distans aktivera dessa funktioner i utrustningen. Sådana uppgifter (rörlig bild och tal) motsvarar vad som i dag får hämtas in efter tillstånd till hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning.

Ingenting har framkommit i de behovsbeskrivningar som de brotts- bekämpande myndigheterna har lämnat (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 603–689) som talar för att hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning i teknisk mening fungerar sämre i dag än de gjort tidigare, såsom beskrivs ovan beträffande hemlig avlyssning och över- vakning av elektronisk kommunikation på grund av t.ex. kryptering. Inte heller utredningen redogör för att det finns sådana problem. Däremot har det framkommit att det i vissa fall inte är möjligt att verkställa åtgärderna på grund av att den verkställande myndigheten inte kan bereda sig tillgång till den plats ett tillstånd avser eller att det inte finns något lämpligt ställe på platsen att montera det tekniska hjälpmedlet på. Också en generell medvetenhet hos kriminella om under vilka förutsättningar de brotts- bekämpande myndigheterna får använda befintliga hemliga tvångsmedel har lyfts fram som skäl för nya metoder. Det framgår av utredningen att kriminella bland annat utnyttjar att tillstånden måste vara knutna till viss förutbestämd plats och därför väljer att ha möten på platser som inte går att förutse från myndigheternas sida eller platser där tvångsmedlen inte fysiskt kan verkställas.

En vanlig förklaring när misstänkta personer konfronteras med att vissa meddelanden har skickats eller andra åtgärder vidtagits från deras telefon eller dator är nämligen att de lånat ut eller låtit någon annan använda utrustningen, alternativt att det inte är deras telefon eller dator. Med en

möjlighet att t.ex. använda kameran på en mobiltelefon som är riktad mot användaren kan det snabbt avgöras om det är den som åtgärden avser eller annan person som skickat ett meddelande. Sådan identifiering kan också göras genom röstigenkänning genom att aktivera mikrofonen i den tekniska utrustningen. Åtgärden skulle alltså kunna identifiera den misstänkte eller den som är av intresse i underrättelseverksamheten. Åtgärden kan även vara värdefull i situationer där den misstänkte är känd för den brotts- bekämpande myndigheten, för att veta var den misstänkte befinner sig eller i vilka miljöer han eller hon rör sig.

Det är alltså inte utvecklingen av tekniken i sig utan endast andra förutsättningar för verkställighet som ligger till grund för behovet av nya metoder i denna del. Det finns inte skäl att ifrågasätta de uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna lämnat i sina behovsbeskrivningar och under remissbehandlingen. I Tullverkets behovsbeskrivning (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 632 och 643) anför myndigheten att det numera är välkänt för kriminella att de brottsbekämpande myndigheterna använder hemliga tvångsmedel, vilka dessa är och hur de används. De kriminella nätverken har anpassat sitt beteende efter denna kunskap. Vidare konstateras att hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning är mycket kostsamma och tidskrävande åtgärder och att resulta- tet ofta brister i kvalitet. Dessutom tar det lång tid att granska materialet, vilket leder till längre förundersökningstider. Vidare har hemlig kamera- övervakning vid ett flertal tillfällen inte kunnat verkställas eftersom det varit svårt att hitta ett lämpligt ställe att montera kamerautrustningen på. Eftersom tvångsmedlet framför allt ska användas på platser som är svårspanade går myndigheten miste om viktig information om det inte finns möjlighet att montera utrustningen. I Åklagarmyndighetens behovsbeskrivning (se bilaga 2 till utredningens betänkande s. 677–678) konstateras att hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning är mycket resurskrävande metoder eftersom platsen för verkställighet ofta måste undersökas i förväg och säkras under tiden som avlyssnings- eller över- vakningsutrustningen monteras. Det är inte alltid det går att uppnå fullgod ljud- eller bildkvalitet. Vidare är de platser som hemlig rumsavlyssning kan utföras på sådana platser där den misstänkte kan räkna med att bli föremål för avlyssning. Det är inte tillfredsställande att personer i kriminella miljöer i någon mening förfogar över möjligheterna för de brotts- bekämpande myndigheterna att lyckas i sina utredningar. Mot denna bak- grund anser regeringen, till skillnad från Säkerhets- och integritets-

skyddsnämnden, att det finns ett påtagligt behov av åtgärder som kom-

pletterar de befintliga möjligheterna till hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning.

Hemlig dataavläsning kan möjliggöra en löpande insamling av uppgifter oberoende av vilken plats personen som åtgärden avser befinner sig på. En sådan lösning skulle innebära en utvidgning av tillämpningsområdet för både hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning, vilka båda kräver att det i tillståndet anges på vilken plats åtgärden får vidtas. Det kan antas att kriminella personer, åtminstone personer inom den organiserade brottsligheten, är väl införstådda med på vilka platser de löper störst risk för att utsättas för hemlig rumsavlyssning eller hemlig kameraövervakning och att dessa personer anpassar sitt beteende efter sådan kunskap i syfte att undgå avlyssning eller övervakning. Behovet måste därför anses vara

73 påtagligt inte bara för uppgifter som kan hämtas in enligt dagens förutsätt-

ningar utan också för uppgifter som kan hämtas in på andra platser än de där avlyssning eller övervakning i dag får förekomma. En annan fråga är om det är proportionerligt, vilket regeringen återkommer till i avsnitt 8.6.

Hemlig rumsavlyssning är inte en tillåten åtgärd i underrättelseverk- samhet. Utöver att integritetsskäl talade emot att införa en möjlighet till sådan användning anförde regeringen, i samband med införandet av åtgär- den i rättegångsbalken, att det på det tidiga stadium när preventiva tvångs- medel används mer sällan synes finnas konkreta uppgifter om t.ex. att möten ska ske på en viss plats för att avhandla viktiga frågor, se proposi- tionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237 s. 101). I likhet med utredningen gör regeringen inte någon annan bedöm- ning nu. Det är alltså endast i förundersökningsfallen som det redovisade behovet av rumsavlyssningsuppgifter finns. När det däremot gäller hemlig kameraövervakning är åtgärden tillåten i underrättelseverksamhet under de förutsättningar som framgår av preventivlagen. Ingenting har framkommit som ger anledning att anta att det behov av kameraövervaknings- uppgifter som redovisas ovan skiljer sig åt mellan förundersöknings- och preventivlagsfallen.

8.3 Behovet av hemlig dataavläsning som metod

för att kunna samla in uppgifter som inte kan

samlas in genom befintliga tvångsmedel

Regeringens bedömning: Det finns ett påtagligt behov av att i hemlig- het kunna samla in elektroniskt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur ett avläsningsbart informationssystem används, som inte kan samlas in genom befintliga tvångsmedel.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

hemlig dataavläsning. Ekobrottsmyndigheten tillägger att dagens ordinarie utredningsmetoder såsom spaning oftast inte räcker för att driva förundersökningen framåt. Beslag av datorer räcker inte för bevissäkring i komplexa ärenden, eftersom kryptering eller lösenordsskydd försvårar eller omöjliggör att i efterhand ta fram information från datorn. Myndig- heten antar att hemlig dataavläsning kommer att kunna effektivisera det brottsutredande arbetet. Även Sveriges advokatsamfund anser att ett sådant behov finns genom att den information som på laglig väg kan hämtas in har reducerats kraftigt. Säkerhetspolisen framför att de senaste årens tekniska utveckling, liksom brotts- och samhällsutveckling i övrigt, inneburit att de brottsbekämpande myndigheterna inte längre kan ta del av

många av de uppgifter som man tidigare fick del av genom användande av straffprocessuella tvångsmedel.

Stockholms universitet (Juridiska fakulteten) ifrågasätter inte myndig-

heternas upplevda behov men anför att utredningen inte har redovisat statistik eller någon övergripande bild av behovets omfattning och anser därför att det inte kommit fram ett tillräckligt starkt behov av att införa hemlig dataavläsning.

Skälen för regeringens bedömning

Den tekniska och samhälleliga utvecklingen har inte bara lett till att hemliga tvångsmedel har förlorat i effektivitet. Även beslag av elektro- niska informationsbärare ger allt mindre information för de brottsbekäm- pande myndigheterna. Det beror dels på den alltmer använda krypteringen (se avsnitt 7.1), dels på att vissa uppgifter över huvud taget inte lagras, t.ex. uppgifter i dokument som inte sparas. Härtill kommer att digitali- seringen har medfört att alltmer information finns i elektronisk form. Att upprätthålla en brottsbekämpande förmåga i den digitala miljön har såle- des blivit allt viktigare. Det finns därför skäl att överväga om hemlig data- avläsning bör införas som hemligt tvångsmedel för att komma åt uppgifter som lagras i ett informationssystem och uppgifter om hur ett informationssystem används. Genom ett sådant tvångsmedel skulle de brottsbekäm- pande myndigheterna få möjlighet att ta del av elektronisk information som de har rätt, men inte praktisk möjlighet, att inhämta.

In document Hemlig dataavläsning (Page 68-79)