Sekretess, tystnadsplikt och partsinsyn

Regeringens förslag: Vid hemlig dataavläsning ska tystnadsplikten ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter när det gäller intresset av att förebygga eller beivra brott.

Vid internationellt rättsligt samarbete i fråga om hemlig rumsavlyss- ning och hemlig dataavläsning ska tystnadsplikten ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.

Den som i samband med verksamhet som är anmälningspliktig enligt 2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation har fått del av eller till- gång till en uppgift som hänför sig till användning av hemlig dataav- läsning, får inte obehörigen föra vidare eller utnyttja det han eller hon fått del av eller tillgång till. Sådan tystnadsplikt ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.

Regeringens bedömning: Nuvarande sekretessregler till skydd för både intresset av att förebygga eller beivra brott och intresset av enskildas personliga och ekonomiska förhållanden ger adekvat skydd för de uppgifter om hemlig dataavläsning som kan behöva hemlig- hållas. Någon ändring av dessa bör därför inte göras. Inte heller bör det göras någon ändring av reglerna om kollision mellan rätten till parts- insyn och sekretessbestämmelserna.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget i denna del. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden mot- sätter sig inte att det införs en bestämmelse om tystnadsplikt för de opera- törer som medverkar vid verkställighet men anser att bestämmelsen borde placeras i lagen om elektronisk kommunikation i stället. Nämnden anser också att som en konsekvens av att lagen om hemlig dataavläsning tids- begränsas så bör även ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen tidsbegränsas på motsvarande sätt. Det finns annars risk för att det kommer att finnas bestämmelser om hemlig dataavläsning som kommer att gälla oavsett om den tidsbegränsade lagen upphör att gälla. Även Uppsala

177

universitet (Juridiska fakulteten) anser att ändringarna i de övriga före-

slagna lagarna bör tidsbegränsas.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Sekretess och rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

Det finns ett antal sekretessregler i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägen- het som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verk- samhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med åtgärderna motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretess gäller också för uppgifter i annan verksamhet, som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen (18 kap. 1 § OSL). Sekretess gäller vidare för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (18 kap. 2 § OSL). Även hos myndigheter som biträder en åklagar- myndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott gäller sekretess för dessa uppgifter (18 kap. 3 § OSL). Vidare finns bestämmelser om när sekretess ska gälla för uppgifter i verksamhet som avser rättsligt samarbete rörande förundersökning i brottmål eller tvångs- medel. Sekretess ska gälla i dessa fall om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas (18 kap. 17 § OSL). Tystnadsplikten avseende användningen av hemliga tvångsmedel har, förutom när det gäller hemlig rumsavlyssning i internationella förhållanden, företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (18 kap. 19 § OSL samt 21 kap. 5 § och 21 kap. 8 § OSL för LSU-fallen).

Gällande reglering innebär alltså en tystnadsplikt som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, bl.a. när det är fråga om uppgifter som gäller användning av hemliga tvångsmedel. Att tystnadsplikt har företräde i dessa fall har motiverats bl.a. med att syftet med åtgärderna skulle kunna omintetgöras om uppgifterna kommer ut (se t.ex. prop. 2005/06:178 s. 81).

Det finns också sekretessregler till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott. Sekretess gäller bl.a. för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott eller annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatte- verket, Tullverket eller Kustbevakningen (35 kap. 1 § OSL). För dessa uppgifter har dock rätten att meddela och offentliggöra uppgifter företräde framför tystnadsplikten.

178

Partsinsyn

Den som är misstänkt för brott har som huvudregel rätt till insyn i och således rätt att få del av det som förekommit vid förundersökningen. Rätten till sådan insyn är central för den enskildes rättssäkerhet och möj- ligheter att på ett adekvat sätt försvara sig mot misstankar eller anklagelser. Att den som är misstänkt för brott snarast möjligt och fortlöpande får kännedom om resultaten av olika utredningsåtgärder är av stor betydelse för hans eller hennes möjligheter att på ett adekvat sätt försvara sig mot misstankarna. Han eller hon får också möjlighet att påkalla utred- ningsåtgärder, se t.ex. propositionen Misstänktas rätt till insyn i förunder- sökningar (prop. 2016/17:68 s. 32).

Den misstänktes insynsrätt inträder när han eller hon i samband med förhör underrättas om skälig misstanke om ett visst brott (23 kap. 18 § första stycket RB). Det finns vissa begränsningar i insynsrätten som inne- bär att uppgifter inte får lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretess- belagd uppgift i materialet inte röjs (10 kap. 3 § OSL). I sådana fall ska myndigheten på något annat sätt lämna parten upplysning om vad materia- let innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda.

Sedan slutdelgivning gjorts har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen (23 kap. 18 a § RB). Det gäller även efter det att åtal har väckts och fram till dess att det slutligt har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts. Även här finns dock begränsningar i partsinsynen enligt samma bestämmelser i offentlig- hets- och sekretesslagen (10 kap. 3 och 3 a §§OSL).

I ärenden om särskild utlänningskontroll gäller inte vad som sagts ovan. Rätten till insyn regleras i 14 § fjärde stycket LSU.

Det finns sekretessbestämmelser som redan omfattar hemlig dataavläsning

Utredningen bedömer att befintliga sekretessbestämmelser redan omfattar hemlig dataavläsning. Regeringen instämmer i den bedömningen. I offentlighets- och sekretesslagen finns nämligen, som redogörs för i det föregående, bestämmelser som reglerar sekretess under förundersökning och i underrättelseverksamhet samt regler om partsinsyn och förbehåll (18 kap. 1–3 och 17 §§, 10 kap. 3 och 3 a §§ och 35 kap. 1 § OSL). Dessa bestämmelser är generella och bedöms komma att gälla även för hemlig dataavläsning. På motsvarande sätt finns redan en särskild reglering avseende mål om särskild utlänningskontroll. Sekretesskyddet för hemlig dataavläsning bedöms därför vara fullgott.

Ändringar behövs när det gäller tystnadsplikten och rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

Att tystnadsplikten har företräde framför rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter gäller för befintliga hemliga tvångsmedel (18 kap. 19 § OSL). Om det inte fanns en tystnadsplikt för dessa uppgifter skulle upp- gifterna kunna få spridning och syftet med hemliga tvångsmedel kunna omintetgöras. Uppgifterna som kan inhämtas med hemlig dataavläsning

179 har samma sekretessbehov som befintliga tvångsmedel. Utredningen före-

slår därför att hemlig dataavläsning ska omfattas av samma regler. Rege- ringen delar denna uppfattning. Hemlig dataavläsning bör därför läggas till i uppräkningen av övriga hemliga tvångsmedel i 18 kap. 19 § andra stycket OSL.

Hemlig dataavläsning bör dessutom tas upp i katalogen av tvångsmedel som kan användas enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och i lagen om en europeisk utredningsorder (se avsnitt 13.1). Även i dessa fall finns en reglering i offentlighets- och sekretesslagen med innebörd att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter får ge vika för tystnads- plikten när det gäller uppgifter hänförliga till det internationella rättsliga samarbetet (18 kap. 19 § tredje stycket). Hemlig dataavläsning bör be- handlas på samma sätt som övriga hemliga tvångsmedel. Det finns därmed skäl att införa hemlig dataavläsning i regleringen, för att åtgärden ska kunna hemlighållas även när den användas i det internationella rättsliga samarbetet.

Utredningen noterar att hemlig rumsavlyssning inte omfattas av den nämnda bestämmelsen och att det framstår som svårförklarligt. Skillnaden har inte motiverats i förarbetena till hemlig rumsavlyssning eller till offent- lighets- och sekretesslagen (prop. 2005/06:178 och prop. 2008/09:150). Utredningen bedömer därför att hemlig rumsavlyssning av förbiseende inte nämnts i 18 kap. 19 § tredje stycket OSL och föreslår att tystnads- plikten bör få företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter även när det är fråga om hemlig rumsavlyssning vid inter- nationella förhållanden. Det finns ett tydligt behov av en stark tystnads- plikt för uppgifter om användningen av hemliga tvångsmedel även när de används i det internationella rättsliga samarbetet. Det är inte tillfreds- ställande att uppgifter som rör hemlig rumsavlyssning inte täcks av det skydd som uppgifter om övriga hemliga tvångsmedel åtnjuter. Regeringen instämmer således i utredningens förslag.

En särskild regel om operatörernas tystnadsplikt införs

De operatörer som ska medverka vid verkställighet av hemlig data- avläsning omfattas inte av regleringen om tystnadsplikt i offentlighets- och sekretesslagen (18 kap. 1–3 och 17 §§). För hemlig avlyssning och över- vakning av elektronisk kommunikation finns i stället särskilda bestämmel- ser i lagen om elektronisk kommunikation som ålägger operatörer tyst- nadsplikt (6 kap. 21 §). Regeringen föreslår nu en skyldighet för opera- törer att medverka vid hemlig dataavläsning (se avsnitt 12.2.2). Om inte en liknande bestämmelse om tystnadsplikt införs avseende hemlig data- avläsning skulle det inte finnas något rättsligt hinder mot att operatörer offentliggör uppgifter om tvångsmedlet till obehöriga. Det skulle medföra stora risker för brottsbekämpningen och kunna omintetgöra syftet med tvångsmedlet om det blev känt t.ex. vem som är föremål för pågående hemlig dataavläsning eller vilka detaljerade åtgärder som vidtas. Behovet av att hålla vissa uppgifter hemliga är i många fall lika stort även efter det att åtgärden avslutats. Det finns sammantaget behov av en bestämmelse om tystnadsplikt. Bestämmelsen bör ta sikte på alla situationer då personer verksamma vid de företag som medverkar i samband med verkställighet

180

av hemlig dataavläsning får kännedom om uppgifter som hänför sig till åtgärden.

Bestämmelsen bör lämpligen utformas med 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation som förebild. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse om tystnadsplikt införs i lagen om hemlig dataavläsning som omfattar den som i samband med verksamhet som är anmälningspliktig enligt 2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation har fått del av eller tillgång till uppgift som hänför sig till angelägenhet som avser användning av hemlig dataavläsning och att den som tystnadsplikten gäller inte obehö- rigen får föra vidare eller utnyttja det han fått del av eller tillgång till. Bestämmelsen motsvarar därmed den sekretess som gäller enligt 18 kap. 1–3 och 17 §§ OSL och 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden föreslår att bestämmelsen om

tystnadsplikt vid hemlig dataavläsning ska placeras i lagen om elektronisk kommunikation. Eftersom det föreslås att medverkansbestämmelsen vid hemlig dataavläsning införs i den nu föreslagna lagen och inte i lagen om elektronisk kommunikation och det är just operatörernas medverkan vid hemlig dataavläsning som huvudsakligen medför att de får tillgång till information som bör skyddas av tystnadsplikt anser regeringen, i likhet med utredningen, att bestämmelsen om tystnadsplikt lämpligen bör införas i lagen om hemlig dataavläsning.

Inskränkningar i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

Utredningen föreslår att det i offentlighets- och sekretesslagen införs en bestämmelse som inskränker rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter som omfattas av den föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt för operatörer för uppgifter som hänför sig till hemlig dataavläsning. Utan en sådan sekretessregel skulle information om hemlig dataavläsning, som i många fall kan vara av mycket känslig natur, kunna spridas till obehöriga.

I 44 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som reg- lerar situationer där tystnadsplikt som följer av andra författningar än offentlighets- och sekretesslagen har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, bl.a. när det är fråga om uppgift om kvar- hållande av försändelse på befordringsföretag, om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare eller om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen (4 § 3). Eftersom den bestämmelsen tar sikte på lagen om elektronisk kommuni- kation anser utredningen att en bestämmelse med inskränkningar i med- delarfriheten för uppgifter som hänför sig till hemlig dataavläsning inte bör införas där, utan i 44 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar annan lagstiftning. Regeringen delar den uppfattningen.

Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bör inte tidsbegränsas

Regeringen bedömer, till skillnad från Säkerhets- och integritetsskydds-

nämnden och Uppsala universitet (Juridiska fakulteten), att reglerna om

hemlig dataavläsning i offentlighets- och sekretesslagen inte bör vara tids- begränsade. Däremot, som anges i avsnitt 9.1, bör lagen om hemlig data- avläsning tidsbegränsas för att sedan utvärderas. En motsvarande lösning användes när hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning

181 infördes (prop. 1995/96:85 och 2005/06:178). Skälen för en sådan lösning

är huvudsakligen lagtekniska.