Behovet av möjligheter till samverkan

21.3.1 Upplysningsbestämmelse om avtalssamverkan

Utredningens förslag: Det inför en ny bestämmelse i socialtjänst-

lagen som anger att bestämmelser om att en kommun får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan) finns i 9 kap. 37 § kommunallagen.

Utredningens bedömning: Möjligheten och förutsättningarna

för kommuner att samarbeta och samverka har stärkts genom regleringen i 9 kap. 37 § kommunallagen.

I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag som underlättar sam- verkan mellan kommuner. När utredningen fick sitt uppdrag år 2017 fanns en bestämmelse i 2 kap. 5 § SoL som reglerade avtalssamverkan inom socialtjänsten. I bestämmelsen angavs att kommunen fick sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal fick en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning fick dock inte med stöd av denna bestämmelse över- lämnas till andra juridiska personer eller enskild individ.

Bestämmelsen gav upphov till viss osäkerhet. Framför allt ansågs det otydligt hur den skulle tillämpas vid avtalssamverkan mellan kom- muner, särskilt i fråga om ärenden som omfattade myndighetsutöv- ning. Den 1 juli 2018 infördes en generell rätt till avtalssamverkan mellan kommuner i 9 kap. 37 § KL. Enligt bestämmelsen får kommu- ner och regioner ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtals- samverkan). I samma bestämmelse infördes en möjlighet för kommu- nerna att vid sådan avtalssamverkan också delegera beslutsfattande

till en anställd i den andra kommunen. I och med detta ändrades även lydelsen av 2 kap. 5 § SoL till att ange att utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § KL får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas.42

För att göra lagen mer lättläst har utredningen valt att göra vissa språkliga ändringar i nuvarande 2 kap 5 § SoL. I den nya formuler- ingen anges att utöver avtalssamverkan får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas. För att sätta denna nya lydelse i sitt sammanhang föreslår utredningen att det införs en ny bestämmelse som anger att bestämmelser om att en kommun får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan) finns i 9 kap. 37 § KL. Bestämmel- sen placeras i ett första stycke i samma bestämmelse som den om- formulerade 2 kap. 5 § SoL.

Krävs ytterligare lagändring för att underlätta samverkan?

Samverkansformernas omfattning

Samverkansformerna kommunalförbund och gemensam nämnd har funnit sedan lång tid tillbaka. Att samverka på detta sätt upplevs dock av många kommuner som en tidskrävande och administrativt tung process. Det har även anförts att den politiska överbyggnaden gör att de förtroendevalda kommer för långt ifrån styrningen för att det ska vara till kommuninvånarnas bästa. Det har därför efterfrågats möjligheter att kunna samverka på ett enklare sätt. Det har framför allt rört möjligheten att samverka med stöd av avtal.

Under den tid som utredningen arbete pågått har nya bestäm- melser om avtalssamverkan hunnit träda i kraft. Det har även blivit möjligt att delegera beslutanderätt till anställd i annan kommun. Detta innebär enligt utredningen att en del av utredningens uppdrag får anses vara löst. Avtalssamverkan enligt kommunallagen får även avse myndighetsutövning.

Myndighetsutövning anses vara sådant utövande av offentlig makt som är undantaget upphandlingsreglerna. Det är alltså möjligt för

kommuner att genom samverkansavtal byta eller köpa tjänster som avser myndighetsutövning. Den kommun som utför en tjänst åt en annan kommun måste dock beakta den kommunala befogenheten.

I fråga om sådan avtalssamverkan som inte avser myndighetsut- övning måste kommunerna emellertid beakta upphandlingsreglerna. I vissa fall kan reglerna om direktupphandling vara tillämpliga. Det kan dock även finnas förutsättningar för samverkan utan formella upphandlingsförfaranden. Rör avtalet s.k. offentliga tjänster, vilket torde vara en stor del av socialtjänstens verksamhet, är det möjligt att samverka utifrån kriterierna i den s.k. Hamburgundantaget. Sådan samverkan förutsätter att samtliga parter bidrar till samarbetet. Det är alltså inte möjligt att enbart betala för att en annan kommun ska ut- föra en uppgift. Är inte kriterierna uppfyllda måste avtalet upphandlas. Detta kan verka begränsande för kommuners möjlighet att samverka på socialtjänstens område. Dessa begränsningar styrs emellertid av europarätten och inte nationell rätt, varför det är ett område där ut- redningen inte har möjlighet att föreslå förändringar. De eventuella begränsningar som reglerna om upphandling innebär för kommun- erna kan därmed inte avhjälpas inom ramen för denna utredning.

Närliggande lagstiftning vid avtalssamverkan

Frågan om sekretess vid avtalssamverkan berörs inte i förarbetena till 9 kap. 37 § KL i större utsträckning än att det nämns att frågor om sekretess och personuppgiftsbehandling måste övervägas innan samverkan som innefattar extern delegation inleds.

Vid avtalssamverkan är det nödvändigt att uppgifter lämnas mellan parterna i avtalet både för att den som är uppdragstagare ska kunna utföra de uppgifter som avtalet omfattar och för att den som är upp- dragsgivare ska kunna följs upp avtalet. Det bör enligt utredningens bedömning vara möjligt att med stöd av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, lämna uppgifter till uppdragstagaren.

I den mån en myndighet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbe- stämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. Motsvarande gäller

om en myndighet har elektronisk tillgång till en sekretessreglerad uppgift hos en annan myndighet. Med primär sekretessbestämmelse avses en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myn- digheten (3 kap. 1 § OSL).

Om avtalet innebär att en uppdragstagare ska sköta handlägg- ningen av ett visst ärende eller en grupp av ärenden så innebär det att uppdragstagaren utför motsvarande uppgift som uppdragsgivaren själv, dvs. socialtjänst. Uppgifter som lämnas till uppdragstagaren torde då omfattas av sekretessbestämmelserna i 26 kap. OSL. Uppgifterna omfattas då av en primär sekretessbestämmelse hos uppdragstagaren. Motsvarande torde gälla när uppgifterna återrapporteras från uppdrags- tagaren till uppdragsgivaren. Frågan om sekretess synes alltså kunna lösas inom ramen för vad som redan i dag regleras i offentlighets- och sekretesslagen.

Bestämmelser om hantering av personuppgifter finns i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), dataskyddslagen (2018:218) och lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.

Dataskyddsreglerna gäller i princip alla, såväl uppdragstagare som uppdragsgivare. I samband med avtalssamverkan kan emellertid sär- skilda frågor uppkomma, t.ex. om särskilda krav måste ställas om personuppgifter lämnas från uppdragstagsgivare eller uppdragsta- gare och vise versa. En centralfråga kan bli vem som bär det juridiska ansvaret för behandlingen av uppgifterna. För bedömningen av denna och andra frågeställningar finns ett omfattande regelverk som har sin grund i europarätten.

Utredningen har inte kunnat finna att det finns några kvarva- rande hinder mot samverkan inom socialtjänsten som utredningen skulle kunna lösa inom ramen för sitt uppdrag. Utredningens bedöm- ning är att möjligheten och förutsättningarna för kommuner att sam- arbeta och samverka har stärkts genom regleringen i 9 kap. 37 § KL och att utredningens uppdrag i och med det redan är löst. Några ytter- ligare lagändringar föreslås därför inte.