Förfaranderegler vid handläggning av ärenden

I förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, finns bestämmelser om handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Bland annat regleras hur ett ärende inleds, när material ska kommuniceras och när en myndighet får ändra ett beslut.

Av 4 § FL framgår att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen så tillämpas den bestämmelsen. Det innebär att förvaltningslagen är subsidiär i förhållande till bestämmelser i annan lag eller förordning. I social- tjänstlagen finns två sådana bestämmelser, nuvarande 11 kap. 7 och 8 §§.

Av 11 kap. 7 § SoL följer att socialnämnden i alla ärenden ska till- lämpa 26 § FL om remiss. Av 11 kap. 8 § första stycket SoL följer vidare att socialnämnden, i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, ska tillämpa följande bestämmelser i förvaltnings- lagen:

– 10 § om partsinsyn,

– 11 och 12 §§ om åtgärder om handläggningen försenas, – 23 § om utredningsansvaret,

– 24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, – 25 § om kommunikation,

– 32 § om motivering av beslut,

– 33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, och

– 36 § om rättelse av skrivfel och liknande.

Den nuvarande förvaltningslagen trädde i kraft den 1 juli 2018. Den nya lagen bygger i allt väsentligt på den tidigare lagens struktur men innehåller en mer utförlig och heltäckande reglering av förvaltnings- förfarandet. Flera av bestämmelserna i den tidigare lagen har vidare- utvecklats och preciserats i den nya lagen med utgångspunkt bl.a. i den rättspraxis som har utvecklats på området. Den nya lagen inne- håller också nya bestämmelser som främst syftar till att kodifiera de allmänna rättsgrundsatser och den praxis som har utvecklats över tid.

Bakgrunden till 11 kap. 7 och 8 §§ socialtjänstlagen

Med undantag för att hänvisningar numera görs till vissa bestämmel- ser som tillkommit i nya förvaltningslagen så har 11 kap. 8 § första stycket SoL haft motsvarande lydelse sedan den fördes in i 54 § i 1980 års socialtjänstlag (1980:620). Detsamma gäller 11 kap. 7 § SoL som reglerar tillämpningen av förvaltningslagens bestämmelse om remiss som tidigare fanns i 53 § i 1980 års socialtjänstlag. Dessförinnan fanns båda dessa regleringar i 14 § fjärde stycket barnavårdslagen (1960:97), förkortad BvL.

Barnavårdslagen

Bestämmelsen i 11 kap. 8 § första stycket SoL har sitt ursprung i att man vid tillkomsten av 1971 års förvaltningslag (1971:290) ville åstad- komma en samordning mellan den lagen och specialförfattningar som innehöll förfaranderegler på förvaltningsområdet. 1971 års förvalt- ningslag tillämpades emellertid enligt 2 § andra punkten inte på sådana ärenden hos kommunal myndighet som kunde överklagas genom laglighetsprövning (tidigare kommunalbesvär). För barnavårdslagen innebar det särskilda problem. Detta då bestämmelserna i barnavårds- lagen om förfarandet hos barnavårdsnämnden i stor utsträckning

skulle tillämpas vare sig barnavårdsnämndens beslut kunde överklagas genom förvaltningsbesvär eller laglighetsprövning.

För att inte rättsskyddet på barnavårdområdet skulle inskränkas samt för att i möjligaste mån skapa en samordning mellan de två lagarna, reglerades i 14 § fjärde stycket BvL att bestämmelserna om ombud och biträde, vägledning av part, tolk, remiss, partsinsyn, kom- munikation, beslutsmotivering rättelse av förbiseendefel och ansvar, utan hinder av 2 § andra punkten i 1971 års förvaltningslag, skulle tillämpas i samtliga ärenden hos barnavårdsnämnden.1

Bestämmelserna i förvaltningslagen skulle tillämpas bara i sådana ärenden som avsågs i 14 § första stycket BvL, t.ex. situationer då barnavårdsnämnden var skyldig att med anledning av ansökan eller av annan orsak pröva viss fråga. Däremot var regleringen i 14 § fjärde stycket BvL inte avsedd att tillämpas i personalärenden eller andra direkta självstyrelseärenden som ankom på barnavårdsnämnden.

Avsikten var att bestämmelserna om partsinsyn, kommunikation, beslutsmotivering, rättelse av förbiseendefel samt ansvar skulle gälla bara i sådana ärenden hos barnavårdsnämnden som innefattade myn- dighetsutövning. Undantaget från principen att förvaltningslagen inte var tillämplig i sådana ärenden hos kommunal myndighet där be- sluten kunde överklagas genom laglighetsprövning förklarades därför uttryckligen omfatta bara sådana ärenden hos barnavårdsnämnden som avsågs i 14 § första stycket BvL. Vidare angavs uttryckligen att bestämmelserna om partsinsyn, kommunikation, beslutsmotivering, rättelse av förbiseende samt ansvar var tillämpliga bara i den mån annat inte följde av 3 § 1971 år förvaltningslag, dvs. vid myndighets- utövning.2

1980 års socialtjänstlag

När bestämmelsen i 14 § fjärde stycket BvL sedan fördes över till 54 § i 1980 års socialtjänstlag ändrades lydelsen så att de ovan nämnda förfarandereglerna skulle tillämpas i alla ärenden hos socialnämnden som avsåg myndighetsutövning mot någon enskild. Interna ärenden såsom ärenden om tjänstetillsättning skulle på så sätt falla utanför

1 _{Prop. 1970:30, Del 2, s. 622 f.} 2 _{Prop. 1975/76:69 s. 4 ff.}

förvaltningslagens tillämpningsområde.3 _{Hänvisningen till förvalt-}

ningslagens reglering av beslutsmotivering togs emellertid bort. Vidare utelämnades hänvisningen till 18 § i 1971 års förvaltnings- lag. Enligt den bestämmelsen skulle part underrättas om innehållet i beslut varigenom myndighet avgjorde ärende, om det inte var uppen- bart obehövligt. Att 18 § inte togs upp fick enligt förarbetena inte uppfattas som att den inte var tillämplig i ärenden hos socialnämnd. Tvärtom följde det redan av 1971 års förvaltningslag att 18 § var till- lämplig i ärenden hos myndighet, som innebar myndighetsutövning, och i vilket beslutet överklagades genom förvaltningsbesvär. Att 18 § inte angavs berodde alltså endast på att regeln om underrättelse om beslut inte borde bli tillämplig också i ärenden som överklagades genom laglighetsprövning. För sådana ärenden skulle kommunal- lagens regler om tillkännagivande och justering av protokoll gälla.4

Av förarbetena framgår att de uppräknade bestämmelserna i för- valtningslagen skulle tillämpas i ärenden hos socialnämnd som rörde myndighetsutövning mot enskild. Detta gällde oavsett om beslut i ärendet kunde överklagas genom förvaltningsbesvär eller laglighets- prövning.

Regleringarna i förvaltningslagen om ombud och biträde, vägled- ning av part, tolk och remiss fördes in i 53 § 1980 års socialtjänstlag och skulle enligt bestämmelsen tillämpas i alla ärenden enligt social- tjänstlagen.

I 1986 års förvaltningslag (1986:223) fanns, till skillnad från tidi- gare, bestämmelser som var direkt tillämpliga även på sådana ärenden hos en kommunal myndighet som överklagades med laglighetspröv- ning. Merparten av de bestämmelser som räknades upp i 53 § 1980 års socialtjänstlag var sådana som i 1986 år förvaltningslag gjorts direkt tillämpliga i ärenden som kunde överklagas genom laglighetsprövning. Hänvisningarna i 53 § i 1980 års socialtjänstlag ansågs därför onödiga och bestämmelsen upphävdes i de delarna.5 _{Därefter omfattade be-}

stämmelsen enbart regleringen om att socialnämnden i alla ärenden skulle tillämpa förvaltningslagens bestämmelse om remiss.

3 _{SOU 1977:40 s. 605 f.} 4 _{Prop. 1979/80:1 Del A s. 565 f.} 5 _{Prop. 1986/87:39 s. 67 f.}

Förvaltningslagen

I den nu gällande förvaltningslagen har det inte ansetts nödvändigt att som i äldre lagstiftning begränsa tillämpningen av förfarande- reglerna till vissa situationer som innefattar myndighetsutövning.6

I förarbetena anförs att det generellt saknas anledning att ställa lägre krav på myndigheterna ifråga om t.ex. dokumentations- och moti- vationsskyldighet samt muntliga uppgifter för att ett ärende inte avser myndighetsutövning.7

Utgångspunkten är alltså att samtliga förfaranderegler ska vara till- lämpliga oavsett om ärendet avser myndighetsutövning eller inte. En invändning som framkom under remissbehandlingen var att kommu- nikationsplikten, till skillnad från vad Förvaltningsrättutredningen föreslagit, inte borde omfatta anställningsärenden. Denna invänd- ning kan jämföras med de skäl som anfördes då man i 1980 års social- tjänstlag begränsade tillämpningen av dåvarande förvaltningslagens bestämmelser till ärenden som rörde myndighetsutövning.8 _{I den nya}

förvaltningslagen har detta emellertid lösts genom att vissa anställ- ningsärenden undantas från kommunikationsplikten i 25 § FL.9

De bestämmelser som nu räknas upp i 11 kap. 7 och 8 §§ SoL är i förvaltningslagen undantagna från tillämpning vid handläggning av sådana kommunala ärenden där besluten kan överklagas genom lag- lighetsprövning. Genom 11 kap. 7 och 8 §§ SoL blir de dock tillämpliga hos socialnämnden oavsett hur beslutet kan överklagas.

23.1.2 Förhållandet mellan socialtjänstlagen och förvaltningslagen tydliggörs

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i socialtjänst-

lagen som anger att bestämmelser om handläggning av ärenden finns i förvaltningslagen.

Det förtydligas att socialnämnden, vid handläggning av sådana ärenden där besluten kan laglighetsprövas genom att överklaga enligt 13 kap. kommunallagen, ska tillämpa bestämmelserna om remiss i förvaltningslagen.

6 _{Prop. 2016/17:180 s. 52.} 7 _{Prop. 2016/17:180 s. 52 f.} 8 _{Prop. 1975/76:69 s. 4 ff.}

Vid handläggning av sådana ärenden som rör enskilda och där besluten kan laglighetsprövas genom att överklaga enligt 13 kap. kommunallagen ska socialnämnden tillämpa följande bestämmel- ser i förvaltningslagen:

– 10 § om partsinsyn,

– 11 och 12 §§ om åtgärder om handläggningen försenas, – 23 § om utredningsansvaret,

– 24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, – 25 § om kommunikation,

– 31 § om dokumentation av beslut, – 32 § om motivering av beslut,

– 33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, och

– 36 § om rättelse av skrivfel och liknande.

Upplysningsbestämmelse om förvaltningslagen

Som huvudregel gäller förvaltningslagens förfaranderegler vid hand- läggning av ärenden inom socialtjänsten. Bestämmelserna i nuva- rande 11 kap. 7 och 8 §§ SoL reglerar dock vad som gäller vid social- nämndens handläggning av ärenden i vissa fall. För att sätta 11 kap. 7 och 8 §§ SoL i sitt sammanhang och för att tydliggöra förhållandet mellan socialtjänstlagen och förvaltningslagen, föreslår utredningen att det i socialtjänstlagen ska införas en upplysningsbestämmelse som anger att bestämmelser om handläggning av ärenden finns i förvalt- ningslagen.

Remiss

Av nuvarande 11 kap. 7 § SoL framgår att socialnämnden i alla ärenden ska tillämpa 26 § FL om remiss.

Enligt 2 § FL ska vissa bestämmelser – däribland 26 § FL – inte tillämpas vid handläggningen av ärenden där besluten kan laglighets- prövas. Till följd av 11 kap. 7 § SoL ska bestämmelsen dock ändå till-

lämpas av socialnämnden i dessa fall.10 _{För att tydliggöra detta och}

göra 11 kap. 7 § SoL lättare att förstå, föreslår utredningen att det av bestämmelsen ska framgå att den gäller vid handläggning av ärenden där besluten kan laglighetsprövas. Vid handläggning av övriga ären- den är 26 § FL tillämplig utan någon särskild föreskrift i socialtjänst- lagen. Det behöver därför inte anges i 11 kap. 7 § SoL.

Tillämpliga förfaranderegler vid handläggning av ärenden som rör enskilda

Av nuvarande 11 kap. 8 § första stycket SoL följer att ett antal upp- räknade bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Det gäller t.ex. bestämmelserna om partsinsyn, utredningsansvar och kommunikation.

Till skillnad från 1986 års förvaltningslag gäller den nya förvalt- ningslagen oavsett om ett ärende avser myndighetsutövning mot enskild eller inte. I samband med införandet av den nya förvaltnings- lagen gjordes dock ingen följdändring i 11 kap. 8 § första stycket SoL i detta avseende. Fråga har därmed uppkommit hur bestämmelsen ska förstås.

Då förvaltningslagen är subsidiär i förhållande till avvikande be- stämmelser i annan lag skulle 11 kap. 8 § SoL kunna förstås så att de bestämmelser som räknas upp endast är tillämpliga i ärenden som rör

myndighetsutövning mot enskild, dvs. inte i övriga ärenden hos social-

nämnden. En sådan tolkning får den konsekvensen att t.ex. bestäm- melsen om rättelse och skrivfel i 36 § FL inte är tillämplig i ärenden hos socialnämnden som avser annat än myndighetsutövning mot någon enskild. En annan tolkning är att det endast är de uppräknade

bestämmelserna i 11 kap. 8 § SoL som ska tillämpas vid ärenden som

rör myndighetsutövning mot enskild, dvs. att inga andra bestäm- melser i förvaltningslagen ska tillämpas i dessa fall. En sådan tolkning får den konsekvensen att t.ex. bestämmelserna om tolk i 13 § FL

10 _{Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvalt-}

samt ombud och biträde i 14–15 §§ FL inte är tillämpliga i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild.11

Hur förhållandet mellan 11 kap. 8 § SoL och förvaltningslagen ska förstås är svårt att utläsa direkt av bestämmelsens ordalydelse. Någon vägledning ges inte heller i förarbetena till de följdändringar som gjordes med anledning av den nya förvaltningslagen.12 _{Syftet med}

bestämmelsen framgår dock av äldre förarbeten (se avsnitt 23.1.1). Av dessa går att utläsa att regleringen är avsedd att göra vissa bestämmel- ser i förvaltningslagen tillämpliga även för beslut som överklagas med laglighetsprövning. I övrigt ska vad som regleras i förvaltningslagen gälla.

För att tydliggöra syftet med 11 kap. 8 § första stycket SoL och göra bestämmelsen lättare att förstå, föreslår utredningen att det av bestämmelsen ska framgå att den gäller vid handläggning av ärenden där besluten kan laglighetsprövas. Vid handläggning av övriga ären- den är förvaltningslagen tillämplig utan någon särskild föreskrift i socialtjänstlagen. Det behöver därför inte anges i 11 kap. 8 § SoL.

Uttrycket ”myndighetsutövning mot någon enskild” tas bort

Skälet till att 11 kap. 8 § SoL i dag är begränsad till ärenden som av- ser myndighetsutövning mot någon enskild är att man velat undvika att anställningsärenden och s.k. självstyrelsebeslut skulle omfattas av förvaltningslagens bestämmelser. Vad som avses med självstyrelse- beslut anges inte i förarbetena. Utredningen utgår dock från att be- greppet syftar på att kommuner utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns en kommunal initiativrätt där beslut fattas vilka har sin grund i den kommunala självbestämmanderätten.13 _Att

anställningsärenden skulle komma att omfattas av förvaltningslagens bestämmelser var en av de invändningar som riktades mot förslaget att förvaltningslagens tillämpningsområde skulle utvidgas till att om- fatta även ärenden som inte innebär myndighetsutövning. Anled- ningen var främst att det inte ansågs lämpligt att anställningsärenden

11 _{Jfr Sveriges Kommuner och Landsting (2018). Ny förvaltningslag, Cirkulär 11:26, s. 29 f. + nya}

sociallagarna s. 274 f.

12 _{Prop. 2017/18:235.}

skulle omfattas av kommunikationsplikten i 25 § FL. Därför har det förts in ett undantag för just anställningsärenden i 25 § FL.

Mot bakgrund av att förvaltningslagens tillämpningsområde nu- mera har utvidgats samt att det har gjorts vissa undantag för tillämp- ningen av förvaltningslagen vid anställningsärenden, anser utred- ningens att det i detta avseende inte längre finns skäl för att begränsa socialtjänstlagens bestämmelser till ärenden som avser myndighets- utövning mot enskild. Utredningen föreslår därför att uttrycket ”myn- dighetsutövning mot någon enskild” ska ersättas av ”ärenden som rör enskilda”. Med detta avses ärenden som på ett konkret eller direkt sätt påverkar enskilda. Ärenden enligt socialtjänstlagen som på detta sätt rör enskilda mynnar inte ut i s.k. självstyrelsebeslut.

23.1.3 Inget behov av partsinsyn och kommunikation