Former för kommunal samverkan

De formella formerna för samverkan kan delas in i offentligrättsliga och privaträttsliga former. De offentligrättsliga formerna är kom- munalförbund och gemensam nämnd. Vid sådan samverkan kan endast kommuner och regioner medverka. Exempel på privaträtts- liga former är avtalssamverkan och delägda juridiska personer. Vid dessa samverkansformer kan även andra samhällsaktörer medverka. I detta avsnitt redogörs för samverkansformerna kommunalförbund, gemensam nämnd och avtalssamverkan, vilka alla regleras i 9 kap KL. En viktig skillnad mellan dessa samverkansformer är att vid kom- munalförbund och gemensam nämnd inrättas ett gemensamt besluts- organ med representation från de samverkande kommunerna. Så är inte fallet vid avtalssamverkan.

Kommunalförbund

Kommunalförbund regleras i 9 kap. 1–18 §§ KL. När ett kommu- nalförbund bildas skapas en offentligrättslig juridisk person som är självständig i förhållande till sina medlemskommuner, en ”special- kommun”. Kommunalförbundet bildas genom att fullmäktige i samt- liga medlemskommuner beslutar att anta förbundsordningen. Av för- bundsordningen framgår vilka uppgifter som kommunalförbundet har att sköta. Ett kommunalförbund kan inte ta på sig några uppgifter utöver vad som följer av förbundsordningen.

I ett kommunalförbund ska det som beslutande församling finnas ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen väljs av förbundsmedlem- marnas fullmäktige enligt vad som anges i förbundsordningen. Varje

förbundsmedlem ska vara representerad i den beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. Den beslutande försam- lingen väljs för fyra år, om inte en kortare mandattid anges i förbunds- ordningen. I kommunalförbundet kan det inrättas olika nämnder.

Kommunalförbundet blir huvudman för de uppgifter som över- lämnas till kommunalförbundet och medlemskommunerna befogen- het begränsas i motsvarande omfattning. En uppgift som lämnas över till kommunalförbundet behöver inte vara gemensam för medlem- marna. Det enda som krävs är att det är en kommunal angelägenhet. Kommunerna få lämna över till kommunalförbund att sköta hela verksamheter eller verksamhetsgrenar samt verksamheten vid en eller flera anläggningar som betjänar samtliga medlemmar eller vissa med- lemmar.16 _{Även uppgifter som innefattar myndighetsutövning får}

således lämnas över till ett kommunalförbund.

Då kommunalförbundet är ett självständigt organ så fattar det beslut, ingår avtal och anställer i eget namn. Delegation sker på samma förutsättningar som för en kommun, dvs. inom kommunalförbundet alternativt efter avtal enligt 9 kap. 37 § KL. I fråga om sekretess så han- teras den såsom kommunalförbundet vore en egen kommun.

Gemensam nämnd

Gemensam nämnd regleras i 9 kap. 19–36 §§ KL. Tillskillnad från kommunalförbundet blir den gemensamma nämnden ingen egen juridisk person. Den gemensamma nämnden tillsätts i en av de sam- verkande kommunerna eller regionerna (värdkommunen) och blir en del i den kommunens organisation. De samverkande kommu- nerna behåller huvudmannaskapet för de uppgifter som lämnas över till den gemensamma nämnden.

Den gemensamma nämndens uppgifter ska preciseras i en över- enskommelse mellan de samverkande kommunerna. Ledamöter och ersättare väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna. Var och en av de samverkande kommunerna ska vara representerade i den gemensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Kom- munallagens regler om nämnder gäller även för gemensamma nämn- der och nämndens ska därför ha ett reglemente.

En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommu- nala angelägenheter. Det innebär att även uppgifter som omfattar myndighetsutövning kan flyttas över till en gemensam nämnd. De uppgifter som de samverkande kommunerna eller lämnar över till den gemensamma nämnden måste dock vara gemensamma för de samverkande kommunerna. Det innebär att uppgiften som lämnas till den gemensamma nämnden ska vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande.17 _{Samverkan behöver inte gälla}

gemensamma uppgifter med däremot krävs att varje samverkanspart lämnar över någon uppgift inom det uppräknade området till den gemensamma nämnden.18

Eftersom den gemensamma nämnden är en företrädare för de sam- verkande huvudmännen kan den gemensamma nämnden inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas for- mellt av värdkommunen. Avtal träffas på samtliga huvudmäns vägnar och personalen måste formellt vara anställd av någon av huvudmän- nen.19 _{Exempel på gemensam nämnd som finns i dag är familjerätts-}

nämnden som är en gemensam nämnd för familjerättsfrågor som Sigtuna, Sollentuna och Upplands Väsby kommun har tillsammans. Familjerättsnämnden ansvarar för de tre kommunernas ärenden om adoptioner, boende, umgänge, vårdad och faderskap.

En gemensam nämnd får enligt 9 kap. 30 § KL delegera beslu- tanderätten till anställd i någon av de samverkande kommunerna att fatta beslut på nämndens vägnar. De begränsningar av möjligheten till delegation som regleras i 6 kap. 38 § KL gäller även för en gemen- sam nämnd.

För verksamhet inom socialtjänsten gäller som huvudregel sekre- tess. När två kommuner samverkar i en gemensam nämnd på social- tjänstens område gäller samma sekretess inom den gemensamma nämnden, dvs. ingen sekretessgräns uppstår mellan de olika parter- nas delar av verksamheten.20 _{Däremot finns en sekretessgräns mellan}

den gemensamma nämnden och andra nämnder i de samverkande kommunerna. Om verksamheter från olika sekretessområden inord- nas under samma nämnd t.ex. socialtjänst och hälso- och sjukvård, så är de olika sekretesskyddade verksamhetsområdena regelmässigt

17 _{Prop. 1996/97:105 s. 41.} 18 _{Dalman m.fl. (2012).} 19 _{Prop. 1996/97:105 s. 38.}

att anse som självständiga i förhållande till varandra ur sekretess- synpunkt.21 _{Det innebär att sekretessbelagda uppgifter som inhäm-}

tats i ett verksamhetsområde inte utan vidare kan lämnas till ett annat verksamhetsområde i en gemensam nämnd. Ett undantag från huvudregeln har gjorts genom Ädelreformen. Den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten bedöms i sekretesshänseende till- höra samma verksamhetsområde. Det är då inte fråga om verksam- heter av olika slag och de är inte heller att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.22

En gemensam nämnd kan delegera beslutanderätt till anställda i alla de samverkande kommunerna. Då tjänstemän i de samverkande kommunerna handlägger ärenden på delegation från den gemensamma nämnden torde de enligt utredningen omfattas av den gemensamma nämndens sekretess oavsett vilken av de samverkande kommunerna som de är anställda i. Detta då de enligt 2 kap. 1 § OSL deltar i nämn- dens verksamhet antingen som anställd i värdkommunen alternativt som uppdragstagare med stöd av delegationen och därmed omfattas av nämndens sekretess.

Avtalssamverkan

Den 1 juli 2018 infördes en bestämmelse om en generell rätt till av- talssamverkan mellan kommuner och regioner i 9 kap. 37 § KL. I och med detta ändrades även bestämmelsen i 2 kap. 5 § SoL till att endast reglera avtal mellan en kommun och en enskild person (fysisk eller juridisk).

Av 9 kap. 37 § KL följer att en kommun eller en region får ingå avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller region. En sådan avtalssamverkan hindras inte av att lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kommunen eller regio- nens område eller dess medlemmar.

Kommuner och regioner kan endast samverka kring sina uppgif- ter, dvs. uppgifter som ankommer på dem. Den innebär att samver- kan endast kan avse sådant som faller inom den kommunala befogen- heten. Bestämmelsen innebär inte att de kommunala befogenheterna

21 _{Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Kommunala samverkansformer, s. 118 och prop. 2008/}

09:150 s. 356 ff.

utökas.23 _{En kommun får således inte med stöd av bestämmelsen om}

avtalssamverkan utföra uppgifter som ankommer på en region eller vice versa. Vidare förutsätter avtalssamverkan att de uppgifter som samverkan avser ryms inom de kommunala befogenheterna för samt- liga avtalsparter. Detta begränsar i praktiken möjligheten att ingå samverkansavtal mellan kommuner och regioner.24

Den kommun som genom avtal överlåter utförandet av en upp- gift har fortfarande kvar det övergripande ansvaret och huvudman- naskapet för uppgiften. Den överlåtande nämnden ska fortsatt se till att verksamheten bedrivs i enlighet med vad som följer av 6 kap. 6 § KL och har kvar revisionsansvaret. Avsikten med regleringen är inte att en kommun eller region genom avtalssamverkan ska avhända sig samtliga uppgifter.25

Vid avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § KL får kommuner komma överens om att uppdra till anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett ärende eller en viss grupp av ärenden. Vid sådan s.k. extern delegering gäller kommunallagens regler om dele- gering, jäv, delegationsbegränsningar, vidaredelegering, brukarmed- verkan och anmälan av beslut.

När en anställd i en annan kommun får delegation beslutar tjänste- mannen på den delegerande kommunens vägnar och beslutet är for- mellt sätt fattat av den kommunen. Till skillnad från vad som gäller för gemensam nämnd innebär extern delegering alltså inte att den anställde kan fatta beslut som gäller i alla samverkande kommuner.

Frågan om sekretess vid avtalssamverkan berörs inte i förarbetena till 9 kap. 37 § KL i större utsträckning än att det nämns att frågor om sekretess och personuppgiftsbehandling måste övervägas innan samverkan som innefattar extern delegation inleds. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 21.3.1.