22 Ansvarsfördelning
22.1 Ansvarsfördelning mellan kommuner
22.1.2 Huvudregeln ändras men vistelsekommunens
Utredningens bedömning: Bestämmelserna i nuvarande 2 a kap.
socialtjänstlagen om ansvarsfördelning mellan kommuner utgår från vistelsekommunens ansvar, trots att vistelsekommunens ansvar i praktiken utgör ett undantag. Bestämmelsernas utform- ning och inbördes ordningsföljd bör ändras för att göra ansvars- fördelningen lättare att förstå.
Utredningens förslag: Den kommun där den enskilde är stadig-
varande bosatt eller annars har sin starkaste anknytning (bosätt- ningskommunen) ska som huvudregel vara ansvarig för insatser enligt socialtjänstlagen.
Om behov av insatser uppkommer under en tillfällig vistelse i en kommun, ansvarar den kommunen (vistelsekommunen) för insatser som behövs i akuta situationer. Vistelsekommunen an- svarar även för andra insatser till den enskilde, om det inte står klart att en annan kommun är ansvarig.
Bestämmelsen i nuvarande 11 kap. 4 § socialtjänstlagen om- formuleras till att ange att en kommun som inlett utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd är skyldig att slutföra denna och fatta beslut i ärendet även om barnet byter kommun. Detsamma gäller om en utredning inletts och ärendet avser vård på grund av missbruk eller beroende. Den nya kommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning
som kan behövas för att fatta beslut i ärendet. Ansvaret att slut- föra en utredning gäller dock inte om den nya kommunen sam- tycker till att ta över utredningen av ärendet eller om ärendet annars flyttas över.
Begreppet ”vård och andra åtgärder” ersätts av ”fortlöpande eller långvarigt bistånd” i nuvarande 2 a kap. 10 § socialtjänstlagen. Bestämmelsen i 3 § lagen om mottagande av asylsökande m.fl. omformuleras till att ange att när Migrationsverket anvisat en kommun ska det anses att barnet har sin starkaste anknytning till den kommunen.
I de allra flesta fall finns det en kommun där den enskilde är stadig- varande bosatt eller annars har sin starkaste anknytning (bosätt- ningskommun). Det innebär att bosättningskommunen ofta kommer att ansvara för insatser till den enskilde. I andra fall kan ansvaret vila på den kommun som har beslutat om placering i en annan kommun m.m. eller på den kommun där den enskilde är folkbokförd. Frågan om vistelsekommunens ansvar blir därför aktuell främst i akuta situa- tioner eller när det inte är klarlagt vilken kommun som är ansvarig för insatser till den enskilde. I praktiken är vistelsekommunens ansvar därmed snarare att betrakta som ett undantag än en huvudregel.
Bestämmelserna i 2 a kap. SoL om ansvarsfördelning mellan kom- muner kan mot denna bakgrund uppfattas som svåra att förstå. I syfte att underlätta förståelsen anser utredningen att bestämmel- sernas inbördes ordningsföljd bör ändras. Bosättningskommunens ansvar bör anges som inledande huvudregel medan vistelsekommu- nens ansvar bör utgöra ett undantag från huvudregeln. Denna änd- ring syftar enbart till att underlätta förståelsen av den ansvarsfördelning som redan gäller i dag. Någon inskränkning i vistelsekommunens ansvar avses inte. Den enskilde ska alltså, liksom i dag, alltid vara garan- terad omedelbar hjälp oavsett i vilken kommun han eller hon befinner sig när hjälpen behövs.
I samma syfte anser utredningen att definitionen av begreppet bosättningskommun i 2 a kap. 3 § SoL bör omformuleras. Begreppet utgår i dag från att den enskilde är stadigvarande bosatt eller har sin starkaste anknytning i en viss kommun, men detta utvecklas sedan i en förhållandevis detaljerad definition som enligt utredningens mening inte är nödvändig att ange i lag. Utredningen anser därför att defini- tionen i 2 a kap. 3 § SoL bör omformuleras till att avse den kommun
där den enskilde är stadigvarande bosatt eller annars har sin starkaste anknytning (bosättningskommunen). Innebörden av bestämmelsen är densamma som i dag men skrivningen kortas. De beskrivningar av bestämmelsens innebörd som ges i tidigare förarbeten gäller fortsatt.8
I bestämmelsen har begreppen stöd och hjälp ersatts med insatser (se avsnitt 6.2.1).
Bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar omformuleras
Med anledning av att bosättningskommunens ansvar föreslås bli den inledande huvudregel anser utredningen att det bör göras vissa jus- teringar i bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar för att lagen ska vara lätt att förstå. I dag anges att kommunen där den en- skilde vistas ansvarar för stöd och hjälp enligt 2 kap. 1 § SoL om inte annat följer av 2 kap. 3–5 §§ SoL. Om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt en en- skild, är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer. Att bosättningskommunen i lagen anges som huvudregel innebär ingen inskränkning i det ansvar som åligger vistelsekommunen. Det är av grundläggande betydelse att den enskilde alltid ska garanteras ome- delbar hjälp oavsett i vilken kommun han eller hon befinner sig när hjälpen behövs. För att detta ska vara tydligt i lagen föreslår utred- ningen att bestämmelsen ska ange att om behov av insatser uppkom- mer under en tillfällig vistelse i en kommun, ansvarar den kommunen (vistelsekommunen) för insatser som behövs i akuta situationer. Vistelsekommunen ansvarar även för andra insatser till den enskilde, om det inte står klart att en annan kommun är ansvarig. Ansvaret innebär att en enskild aldrig kan nekas bistånd i en kommun med beskedet att behovet kan tillgodoses i en annan kommun om det inte står klart vilken kommun som ska ha ansvaret. Detta innebär att den kommun som tar emot en ansökan om biståndsinsatser, eller som får vetskap om att en enskild eller en familj kan ha behov av bistånds- insatser, aldrig kan avvisa eller avsluta ett ärende utan att vara öve- rens med en annan kommun om vem som bär det huvudsakliga an- svaret.9 Även om bosättningskommunen anges som huvudregel i
den nya socialtjänstlagen kommer vistelsekommunen fortsatt att
8 Prop. 2010/11:49. 9 Prop. 2010/11:49 s. 35.
vara garanten för att det alltid finns en kommun som har ett ansvar när inte någon annan har det, som ansvarar för att enskilda får stöd och hjälp i akuta situationer och som därmed har det yttersta ansvaret.
I dag finns en hänvisning i bestämmelsen om vistelsekommunens ansvar till 2 kap. 1 § SoL där kommunens övergripande och yttersta ansvar kommer till uttryck. När hänvisningen infördes var kapitlet om ansvarsfördelningen mellan kommuner nytt och vissa bestäm- melser hade tidigare funnits i 2 kap. och 16 kap. SoL. Hänvisningen är enligt utredningens bedömning inte längre nödvändig för förstå- elsen av bestämmelsen. Tvärtom så bedömer utredningen att en hän- visning till 2 kap. 1 § SoL med den nya lydelse som föreslås i fråga om vistelsekommunens ansvar riskerar att göra bestämmelsen mer svårläst och skulle inte underlätta förståelsen av den nya bestämmel- sen. Utredningen föreslår därför att hänvisningen till nuvarande 2 kap. 1 § SoL bör tas bort.
Ansvaret att slutföra en utredning i vissa fall m.m.
Av 11 kap. 4 § SoL följer att socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning om ett barns behov av stöd och skydd och fatta beslut i ärendet även om barnet byter vistelsekommun. Detsamma gäller om en utredning inletts och ärendet avser vård av en missbrukare. Den nya vistelsekommunen är skyldig att på begäran bistå med den utred- ning som socialnämnden kan behöva för att fatta beslut i ärendet. Detta gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet eller om ärendet annars flyttas över.
Av förarbetena framgår att bestämmelsen syftar till att förhindra att oklarheter uppstår om den fortsatta handläggningen av ett ärende om skydd eller stöd för barn eller ungdom eller vård av en person med ett missbruk eller beroende, när den som utredningen angår läm- nar kommunen. Bestämmelsen innebär att den kommun som inlett utredningen ska slutföra den och fatta slutligt beslut i ärendet. Syftet med regeln är primärt att skapa säkerhet för att utredningen inte avstannar och läggs ned på grund av flyttningen. Syftet är naturligt- vis också att den fortsatta utredningen ska bedrivas på bästa möjliga sätt trots de praktiska svårigheter som flyttningen kan ha fört med sig i detta hänseende.10
Som en följd av utredningens förslag om att bosättningskommu- nen som huvudregel ska vara ansvarig för insatser till enskilda, bör bestämmelsen om att slutföra en utredning inte längre avse vistelse- kommunen. Bestämmelsen bör i stället ange kommunen för att säker- ställa att den kommun som påbörjat en utredning i dessa fall också avslutar den.
Utredningen har i avsnitt 6.2.1 föreslagit vissa ändringar i nuvar- ande begreppsanvändning. I nu aktuell bestämmelse ersätts därför vård av missbrukare med vård på grund av missbruk eller beroende.
Vård och andra åtgärder
I 2 a kap. 10 § första stycket SoL anges att ett ärende som avser vård
eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild person kan flyttas över
till en annan kommun.
Det krävs viss varaktighet av den enskildes hjälpbehov för att en överflyttning ska ske. Det finns ingen tidsgräns, men den enskilde ska under en längre tid ha behov av insatser inom socialtjänsten. Det får alltså inte vara fråga om behov av akut hjälp som kan förutses upphöra relativt snart. Typiskt sett bör det vara fråga om mångåriga insatser.11
Såsom framgår av förarbetena så är det ärenden som avser insatser som ges efter individuell behovsprövning (bistånd) som kan flyttas över. Utredningen har i avsnitt 17 föreslagit att det i den nya social- tjänstlagen ska anges att insatser kan ges efter individuell behovs- prövning eller utan föregående individuell behovsprövning. Begreppet bistånd används i dag i fråga om insatser som tillhandahålls efter be- hovsprövning. För att socialtjänstlagens begreppsanvändning ska bli mer enhetlig och för att det ska vara tydligt vad som här avses före- slår utredningen att begreppet bistånd ska användas även här. För att samtidigt markera att det krävs viss varaktighet för att ett ärende ska flyttas över föreslår utredningen att bestämmelsen i stället för att ange att ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild person kan flyttas över ska bestämmelsen ange att ett ärende som avser fortlöpande eller långvarigt bistånd kan flyttas över. Att biståndet är fortlöpande eller långvarigt tar sikte på att biståndet ska ha viss varaktighet men förutsätter inte att beslutet är fattat som
ett beslut som gäller tillsvidare. Även ett beslut som är tidsbegränsat kan avse bistånd som kommer pågå under en längre tid.
Följdändring i lagen om mottagande av asylsökande m.fl.
I och med utredningens förslag att bosättningskommunen ska ut- göra huvudregel bör även 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. (LMA) ändras. I bestämmelsen anges att för ensam- kommande barn ska Migrationsverket anvisa en kommun som ska ordna med boendet. När Migrationsverket anvisat en kommun anges i bestämmelsen att det ska anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § SoL. Bestämmelsen syftar således till att ange vilken kommun som ska anses som ansvarig kommun enligt socialtjänstlagen. Bestämmelsen bör därför i stället ange att det ska anses att barnet har sin starkaste anknytning till den kommunen.