Klargörande av vissa centrala begrepp

I utredningens direktiv används både begreppet samverkan och sam-

arbete. I Socialstyrelsens termbank anges att begreppet samverkan av-

ser ”övergripande gemensamt handlande på organisatoriskt plan för ett visst syfte” och att samarbeta avser ”gemensamt bedrivet arbete som gäller en avgränsad uppgift”. Detta antyder att det skulle finnas en viss skillnad mellan begreppen. I Svenska akademins ordlista anges emellertid att samverka avser just att samarbeta. Samarbete beskrivs

3 _{Angående beskrivningen av samverkansområden se Sveriges Kommuner och Landsting (2019).}

som att arbeta tillsammans för ett gemensamt syfte. I Bonniers syno- nymordbok uppges begreppen dessutom vara synonymer till varandra.4

Det finns inte någon enhetlig användning av begreppen samver- kan och samarbete i lagstiftning eller förarbeten.5 _{I fråga om begrep-}

pens användning i socialtjänstlagen synes begreppen enligt förarbe- tena syfta på samma sak och båda begreppen används i merparten av förarbetena oavsett om den aktuella bestämmelsen använder begrep- pet samverkan eller samarbete.6 _{Då begreppet samverkan – inte sam-}

arbete – används i kommunallagen (2017:725) och förvaltningslagen (2017:900) är samverkan det begrepp som utredningen bedömer är mest relevant här och som därför huvudsakligen används i texten.7

När det gäller formerna för samverkan mellan kommuner används återkommande tre centrala begrepp, nämligen huvudmannaskap, dele-

gering av ärenden och myndighetsutövning. Det finns därför anledning

att beskriva dem närmare.

Huvudmannaskap

Kommuner är ansvariga för ett stort antal tjänster till medborgarna, däribland socialtjänsten. Kommunernas möjlighet att engagera sig i en verksamhet grundas dels på allmänna bestämmelser om de kom- munala befogenheterna i kommunallagen, dels på bestämmelser i speciallagstiftning.

Begreppet huvudman används inom olika rättsområden för att beteckna vilken aktör, oftast stat, kommun eller region, som är an- svarig för en viss uppgift.8 _{I kommunallagen används emellertid inte}

begreppet. När en nämnd får en uppgift av fullmäktige bygger kom- munallagen på att nämnden har ett ansvar för uppgiften oavsett om det avser en fakultativ eller obligatorisk verksamhet. Nämnden ska då enligt 6 kap. 6 § KL se till att den interna kontrollen är tillräcklig

4 _{Walter (2008).}

5 _{Jfr t.ex. Socialstyrelsens termbank, prop. 2017/18:151 s. 25 ff., SOU 2017:77 s. 48, Sveriges}

Kommuner och Landsting (2019). Kommunal avtalssamverkan II – Socialtjänst, s. 32 f., 3 kap. 17 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling,

6 _{Jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 162 och 528 f., prop. 1987/88:176 s. 109 f., prop. 1992/93:159}

s. 199, prop. 1997/98:1 Utgiftsområde 10 s. 10 ff. och 18 f., prop. 2002/03:53 s. 57 ff., prop. 2008/ 09:193 s. 13 f. samt prop. 2012/13:77 s. 9 ff. och 17 f.

7 _{Utredningen förslår i avsnitt 6.3 vissa ändringar i hur begreppen samverkan och samarbete}

används i socialtjänstlagen.

och att verksamheten i övrigt bedrivs på ett tillfredställande sätt.9

Även om begreppet huvudman inte används så är ändå den sakliga innebörden densamma, även när en verksamhet överlämnas till exem- pelvis en privat utförare så har kommunen kvar det grundläggande ansvaret för uppgiften.10 _{Det innebär att om kommunen anlitar en}

privat utförare att t.ex. utföra hemtjänst så ska kommunen följa upp att verksamheten som bedrivs av den privata utförare följer de krav på verksamheten som följer av socialtjänstlagen t.ex. att verksam- heten är av god kvalitet samt övriga krav som följer av det avtal som slutits med den privata utföraren.

Begreppet huvudman används i 2 kap. 1 § SoL där det anges att kommunen har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver, men att detta inte innebär någon inskränk- ning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

Huvudmannaskapet vid samverkan

Vad gäller de olika kommunala samverkansformerna i kommunallagen skiljer det sig åt mellan olika samverkansformer om huvudmannaska- pet överlämnas eller inte. När en kommun överlämnar verksamheten till ett kommunalförbund så överlämnas även huvudmannaskapet till förbundet. I förhållande till medlemmarna är det alltså kommunal- förbundet som svarar för verksamheten. När verksamheten i stället bedrivs i en gemensam nämnd ligger huvudmannaskapet kvar hos de ingående kommunerna.

Avtalssamverkan innebär inte heller någon förändring av huvud-

mannaskapet för uppgiften. Den kommun som åtar sig att utföra uppgiften för någon annan övertar alltså inte huvudmannaskapet för uppgiften.

Delegering av ärenden

Delegering innebär att man överlämnar beslutsrätt, det vill säga att t.ex. socialnämnden låter någon annan fatta beslut för nämndens räkning. Detta kallas att beslutet delegeras.

9 _{Prop. 2013/14:118 s. 38.}

Allmänna bestämmelser om delegering av ärenden inom en kom- munal nämnd finns i 6 kap. kommunallagen (2017:725), förkortad KL. Dessa bestämmelser är tillämpliga även för socialnämnden, vilket framgår av 10 kap. 1 § SoL.

Delegationsbestämmelserna anger dels i vilka slags ärenden som beslutanderätten får delegeras, dels till vem eller till vilka delegation får ske. Enligt 6 kap. 37 § och 7 kap. 5 § KL får en nämnd uppdra åt presidiet, ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller grupp av ärenden. Vidare får kommuner enligt 9 kap. 37 § andra stycket KL inom ramen för avtalssamverkan komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden.

Bestämmelserna medger delegation i alla ärenden med undantag för dem som anges i 6 kap. 38 § KL. Där anges att beslutanderätten inte får delegeras bl.a. när det gäller ärenden som rör myndighets- utövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Sådana beslut ska alltså fattas av nämnden. I 10 kap. 4–5 §§ SoL finns även ytterligare begränsningar av när delegation kan ske.

Myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning används i ett stort antal lagar, där- ibland socialtjänstlagen, men finns inte definierat i lag. Begreppet används emellertid inte i den nya förvaltningslagen (2017:900) som trädde i kraft 1 juli 2018. Utredningen har i avsnitt 17.4.1 utförligt redogjort för begreppets innebörd. Kortfattat kan det beskrivas att utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefo- genheter i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Myndig- hetsutövning kan föreligga i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva viss verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad för- pliktelse och beviljande av social förmån. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande till myndigheten.11

Inom socialtjänstens verksamhet är det huvudsakligen utredningar och beslutsfattande som utgör myndighetsutövning.