Systematiska arbetssätt och standardiserade

Under senare år har en ökad användning av systematiska arbetssätt standardiserade bedömningsmetoder tillkommit. De vanligaste instru- menten är strukturerade intervjuer och formulär som den enskilde får besvara. De bygger på forskning och beprövad erfarenhet som visat vilka områden som är viktiga för det som ska bedömas, t.ex. risk- och skyddsfaktorer för barns utveckling. Informationen kan samlas in genom exempelvis självskattning, intervjuer, observationer eller sökningar i akter och register. De instrument som används täcker i allmänhet fler livs- och funktionsområden.

Standardiserade bedömningsmetoder används som ett stöd när enskilda personers situation, funktion eller behov ska bedömas av professionella inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Med hjälp av standardiserade bedömningsmetoder insamlas relevant och till- förlitlig information om enskilda personer som underlag för bedöm- ningar. Information från samtliga individer i en målgrupp kan sam- manställas för att ge kunskap som rör hela målgruppen och de insatser som utförts, och kan användas för verksamhetsutveckling. Använd- ningen av standardiserade bedömningsmetoder kan bidra till en evi- densbaserad praktik.

Syftet med standardiseringen är att uppnå ett enhetligt tillväga- gångssätt som är oberoende av vem som använder bedömningsinstru- mentet. Ett användande av standardiserade bedömningsmetoder ger många positiva effekter. Bl.a. kan det underlätta och säkerställa mer lik- värdiga bedömningar, skapa förutsättningar för en mer rättssäker hand- läggning och underlätta systematisk uppföljning. Det ger också upp- gifter som kan jämföras för olika grupper eller med andra kommuner.

24.6

Genomförandeplaner

En genomförandeplan är en plan som har sin utgångspunkt i social- nämndens beslut och som mer i detalj beskriver hur en insats ska genomföras.

Socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genom- föras tillsammans med den enskilde (3 kap. 5 § SoL). Hur en beslutad insats praktiskt ska genomföras bör dokumenteras i en genomförande-

plan, såvida det inte framgår av någon annan plan eller är uppenbart obehövligt.

I socialtjänstlagen, LVU, LVM och LSS finns bestämmelser om författningsreglerade planer som ska upprättas under handläggningen av ett ärende, exempelvis vårdplan (11 kap. 3 § SoL). De planer som upprättas inom socialtjänsten kan vara mer eller mindre detaljerade beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Om det av en sådan plan framgår hur insatser rent praktiskt ska genomföras behöver någon genomförandeplan inte upprättas.

24.7

Administrationen har ökat

Socialtjänstlagen respektive förvaltningslagen är de lagar som huvud- sakligen reglerar omfattningen av socialtjänstens handläggning och dokumentation. Regleringarna är allmänt hållna och ger utrymme för anpassning av omfattningen av såväl utredning som dokumentation utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Under senare år har det framförts kritik mot att socialtjänsten fått en ökad administrativ börda. Den sammantagna bilden är att det med stor sannolikhet är så och har gjort så sedan ungefär 1990-talets början. Det går dock inte att ange något kvantitativt mått på för- ändringen.

Regeringens tidigare samordnare för den sociala barn- och ung- domsvården har i sin slutrapport lyft om det inte med rätta går att ifrågasätta att det på nationell nivå förekommer ett okritiskt adder- ande av regler och rutiner, som var för sig kan vara väl motiverade och värdeskapande (inte minst ur perspektivet ett ärende) men som på en ackumulerad nivå reducerar snarare än ökar det totala värde- skapandet för den enskilde. Samordnaren lyfter och visar på att man behöver vara uppmärksam på att tillförandet av många, var för sig goda byråkratiska principer kan leda till att helheten blir sämre.18

Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är det flera kom- muner som anser att det finns behov av att kunna erbjuda insatser på ett lättillgängligt sätt och att dagens system är mer administrativt och resurskrävande än det behöver vara. Det i sin tur leder till att kom- muner lägger mycket resurser på att utreda ärenden. Frågan är om det råder en obalans.

Även om dokumentationsregleringen ökat så visar Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) granskning att formella brister är för- hållandevis vanligt förekommande i kommunernas ärendehantering och i dokumentationen hos utförande verksamheter.19

24.7.1 Tillsynens påverkan

IVO är den statliga myndighet som har tillsyn över socialtjänsten. Till- syn enligt socialtjänstlagen innebär granskning av att socialtjänstens verksamheter uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som meddelats med stöd av sådana föreskrifter.

När regeringen inrättar en tillsynsmyndighet för att sköta en viss verksamhet är en grundläggande tanke att myndigheten genom de upp- gifter den fått sig tilldelat ska bidra till att dessa övergripande mål för verksamheten uppnås. Detta alldeles oavsett hur tillsynsmyndighe- tens uppdrag formuleras. En tillsynsmyndighets uppdrag måste emeller- tid vara möjligt att realisera inom ramen för de befogenheter som myndigheten har.

Om t.ex. vissa delar av tillsynsmyndighetens granskningsområden är detaljerat reglerade och regelverket tydligt anger vad som krävs av tillsynsobjektet för att uppfylla föreskriftskraven, finns en risk för att detaljregleringen får en starkt styrande inverkan på tillsynen och tillsynens resultat. Det i sin tur kan innebära en risk för att den delen av tillsynen som ska fokusera på granskning mot mer övergripande målformuleringar, att verksamheten är av god kvalitet och att den enskilde får sina behov tillgodosedda, får stå tillbaka.

Tillsynsmyndighetens rapportering av tillsynsresultaten har sedan i sin tur en styrande inverkan på lagstiftaren. De resultat och den problembild som redovisas till regeringen är grunden för eventuella beslut om behov av lagändring eller myndighetsuppdrag.

Som ett led i den så kallade tillitsreformen har regeringen betonat vikten av en lärande tillsyn. IVO har i sin tur uttalat att myndigheten ställer sig bakom Tillitsdelegationens rekommendationer och ser att tillsynen som ett led i detta skiftar från att utgå strikt från regelverket till att utgå från frågan om människor får god vård och omsorg.20

19 _{Se bl.a. IVO:s tillsynsrapporter 2013–2016.}

20 _{Vad har IVO sett 2018? Iakttagelser och slutsatser om vårdens och omsorgens brister för}

24.7.2 Professionens handlingsutrymme

En betydande del av professionens arbetstid måste läggas på admi- nistration eller annat arbete som inte är direkt relaterat till brukarna. I sin slutrapport redovisar den tidigare Nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården en studie av hur socialsekre- terare som arbetar med barn och ungdomar fördelar sin arbetstid. Studien visar att en stor del av arbetstiden används till dokumenta- tion och annan administration.21

Att så mycket tid läggs på administration och dokumentation kan ses som en konsekvens av en ökad detaljreglering av socialtjänstens utredande verksamhet.

För mycket administration och en alltför detaljerad styrning mins- kar handlingsutrymmet för professionen. Det påverkar och riskerar att minska värdet i mötet med brukaren.

24.7.3 Uppdrag till Socialstyrelsen

Utrednings bedömning: Regeringen bör ge Socialstyrelsen i upp-

drag att se över myndighetens föreskrifter om handläggning och dokumentation samt den handbok om handläggning och doku- mentation som myndigheten ger ut. Socialstyrelsen bör säkerställa att föreskrifter och systematiska bedömningsinstrument samord- nas på så sätt att en rättssäker och effektiv handläggning och doku- mentation uppnås.

Regler om handläggning och dokumentation syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet och att säkerställa att den enskilde får sin sak utredd, prövad och avgjord på ett sakligt sätt. Det är ur rätts- säkerhetssynpunkt viktigt att socialnämnden handlägger sina ärenden så snabbt och enkelt som möjligt samtidigt som kontakterna mellan socialnämnden och enskilda underlättas. Målsättningen är att en social- nämnd inte ska vidta andra utredningsåtgärder än vad ärendet kräver för att beslut ska kunna fattas.

Vid en genomgång av dagens regelverk framkommer att regelver- ket spänner över flera lagar, bl.a. socialtjänstlagen, förvaltningslagen och offentlighets- och sekretesslagen. Utöver detta finns komplet-

terande bestämmelser i socialtjänstförordningen och Socialstyrelsens föreskrifter. Omfattningen och spridningen av bestämmelserna gör det svårt att tillämpa regelverket och ger inte heller någon kronolo- gisk ordning likt den som återfinns i förvaltningslagen och som gör det möjligt att följa ordningen anmälan, ansökan, utredning, beslut, verkställighet och uppföljning. Det är också svårt att avgöra om styr- ningen får den effekt som den är tänkt att ha. Det vill säga rättssäkra beslut.

En orsak kan vara en ökad detaljregleringen av socialtjänstens arbete, inte minst vad gäller handläggning och dokumentation. Detal- jregleringen styr även arbetet och socialarbetarens möjlighet att han- tera relationen och mötet mellan brukaren och socialarbetaren. Mycket av socialarbetarens arbete innefattar just möten med brukare där interaktion och kommunikation är grundläggande för arbetet och dess resultat. Det kan finnas en risk för att ärenden utreds mer om- fattande än vad som behövs för att bedöma behov och fatta adekvata beslut då reglerna inte gör någon skillnad på vilken typ av ärende eller ärendets svårighetsgrad.

Utredningen har vid en genomgång av regelverket kunnat kon- statera att dagens problem inte går att komma till rätta med genom lagändringar eftersom socialtjänstlagen endast innehåller ett fåtal bestämmelser som kompletterats med förskrifter och handböcker. Det är således inte socialtjänstlagen som ligger till grund för en ev. för tung administrativ börda.

Utredningen anser att Socialstyrelsen, med sin föreskriftsrätt och som utformare av systematiska bedömningsinstrument, kan och bör se över och samordna regelverket, handböcker och bedömningsin- strumenten. Vid en sådan översyn bör fokus vara att säkerställa en såväl rättssäker som effektiv handläggning inom socialtjänsten med en stor möjlighet till anpassning utifrån situation och behov.

25 Andra ändringar

25.1

Bestämmelser som tillkommer eller upphävs

25.1.1 Definition av begreppet barn

Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 1 kap. 2 § tredje

stycket socialtjänstlagen – som anger att med barn avses varje män- niska under 18 år – upphävs.

I 1 kap. 2 § tredje stycket SoL anges att med barn avses varje män- niska under 18 år. Bestämmelsen trädde i kraft år 2002 efter att Lag- rådet påpekat att socialtjänstlagen använde både begreppet barn och underårig trots att de syntes ha samma betydelse. Enligt Lagrådet kunde det leda till tvekan om vilken åldersgräns som avsågs. För att för- tydliga och undvika missförstånd infördes begreppet barn konse- kvent i socialtjänstlagen för alla människor under 18 år och begreppet underårig togs bort. Samtidigt infördes en definition av begreppet barn som avsåg att återspegla definitionen i Förenta nationernas kon- vention om barnets rättigheter (barnkonventionen).1

Barnkonventionen är sedan den 1 januari 2020 svensk lag.2 _Med

barn avses i barnkonventionen varje människa under 18 års ålder, om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Enligt 6 kap. 2 § jämte 9 kap. 1 § föräldrabalken är en per- son myndig när han eller hon fyller 18 år. Det innebär att begreppet barn i svensk rätt avser varje människa under 18 år.3

1 _{Prop. 2000/01:80 s. 163 f.}

2 _{Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.}

3 _{Det finns dock exempel på att begreppet barn i vissa särskilda sammanhang används med en}

delvis annan betydelse. Se t.ex. 16 kap. 10 a § brottsbalken, som gäller barnpornografibrott, där det föreskrivs att med barn avses en person vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

Bestämmelser som rör barn finns i ett flertal lagar och förord- ningar. I en del av dessa definieras begreppet barn och i andra defi- nieras det inte, vilket kan framstå som oklart för tillämparen och leda till osäkerhet om huruvida begreppet har olika innebörd i olika sammanhang. Som exempel på lagar där begreppet barn inte definie- ras kan nämnas hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), patientlagen (2014:821) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. I likhet med socialtjänstlagen innehåller dessa lagar bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt till information, men utan att begreppet barn definieras. Även i kommunallagen (2017:725) finns bestämmelser om barn utan att begreppet definieras. Begrep- pet barn definieras inte heller i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn, fastän begreppet är centralt för förståelse av lagen.

Barnrättighetsutredningen genomförde under åren 2013–2015 en kartläggning av barnkonventionens tillämpning inom vissa angelägna områden.4 _{Inom ramen för sitt arbete föreslog Barnrättighetsutred-}

ningen vissa författningsändringar, bl.a. nya bestämmelser i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ingen av dessa lagar innehåller en definition av begreppet barn och Barnrättighetsutredningen före- slog inte heller att någon sådan skulle införas.

Skälet till att begreppet barn ursprungligen definierades i social- tjänstlagen var att det tidigare fanns en otydlighet i lagens begrepps- användning. Det har emellertid gått nästan 20 år sedan dess och be- greppet är numera väl etablerat inom socialtjänsten. Någon risk för missförstånd om vilken åldersgräns som gäller torde inte uppkomma. Utredningen anser därför att definitionen i 1 kap. 2 § tredje stycket SoL kan upphävas utan att det påverkar tillämpningen av de bestäm- melser som gäller barn inom socialtjänsten.

För ett upphävande talar även att det utöver definitionen av be- greppet barn inte finns några angivna åldersgränser för andra grupper i socialtjänstlagen. Detta trots att flera bestämmelser gäller just grup- per som kategoriseras utifrån sin ålder, såsom unga och äldre. I syfte att göra lagen mer enhetlig bör definitionen av begreppet barn upp- hävas även av denna anledning.

25.1.2 Hur socialtjänsten bör tillhandahålla sociala tjänster Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 6 § andra

stycket socialtjänstlagen – som anger att nämnden bör tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och lik- nande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet – upphävs. I 3 kap. 6 § andra stycket SoL anges att socialnämnden bör tillhanda- hålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet. Bestäm- melsen innehåller exempel på i vilken form socialtjänstens verksamhet kan bedrivas. Uppräkningen är inte uttömmande.5 _{Bestämmelsen inne-}

bär inte någon skyldighet att tillhandahålla insatser på ett visst sätt, utan är snarare en rekommendation om hur socialtjänstens verksam- het kan utformas.

Rådgivningsbyråer är en verksamhetsform där socialtjänsten erbju-

der rådgivning.6 _{Såsom framgår av avsnitt 6.2.2 föreslår utredningen}

att socialnämnden ska erbjuda rådgivning till enskilda som behöver det. Sådan rådgivning kan erbjudas på olika sätt, t.ex. genom råd- givningsbyråer men även på andra sätt.

Socialcentraler beskrivs inte särskilt utförligt i förarbetena. Det

anges dock att sociala tjänster måste vara lätta att nå och att det där- för kan vara lämpligt att samordna förmedling av sådana tjänster med annan verksamhet. Socialcentraler ger också goda förutsättningar för lättåtkomlig allsidig service.7 _{Det rör sig således om en form av sam-}

lokalisering. Detta är ett arbetssätt som används i dag men själva be- greppet socialcentral förekommer numera sällan.8

Social jour innebär att kontakt kan tas med socialtjänsten på kvällar

och helger.9 _{Bestämmelsen i 3 kap. 6 § andra stycket SoL innebär inte}

något krav på att det ska finnas social jour i någon viss form. Där- emot måste socialtjänsten ha någon form av beredskap dygnet runt för att kunna fullgöra sitt uppdrag.10 _{Detta gäller, enligt utredningen,}

oavsett rekommendationen i 3 kap. 6 § andra stycket SoL. Utred-

5 _{Prop. 1979/80 :1 Del A s. 529.}

6 _{Utredningen har varit i kontakt med Socialstyrelsen som inte heller känner till att begreppet}

rådgivningsbyråer används inom socialtjänsten i dag.

7 _{Prop. 1979/80 :1 Del A s. 117.}

8 _{Utredningen har varit i kontakt med Socialstyrelsen som inte heller känner till att begreppet}

socialcentraler används inom socialtjänsten i dag.

9 _{Prop. 1979/80 :1 Del A s. 178 f.} 10 _{JO 1998/99 s. 243.}

ningen har i avsnitt 7.4 föreslagit en bestämmelse som anger att social- tjänsten ska inriktas på att vara lätt tillgänglig. Här avses att social- tjänsten ska vara lätt att komma i kontakt med. En lätt tillgänglig socialtjänst förutsätter att det i akuta situationer går att komma i kon- takt med socialtjänsten efter ordinarie kontorstid, genom s.k. social- jour. Det kan ske på olika sätt och utredningens förslag förutsätter inte och anger inte heller att några bestämda åtgärder ska vidtas.

Utredningens bedömning är att den nya socialtjänstlagen som ut- gångspunkt ska reglera vad socialtjänsten ska göra men undvika bestäm- melser om hur uppdraget ska utföras. Detta gäller inte minst sådana be- stämmelser som anger att socialnämnden bör göra något på ett visst sätt. Då bestämmelsen i 3 kap. 6 § andra stycket SoL endast innehåller exem- pel på hur socialtjänsten kan bedriva sin verksamhet bör den upphävas.

25.1.3 Uppsökande verksamhet

Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 5 kap. 6 § första

stycket socialtjänstlagen – som anger att socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om social- tjänstens verksamhet på detta område – upphävs.

Bestämmelsen i nuvarande 5 kap. 8 § första stycket socialtjänst- lagen – som anger att socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upp- lysa om socialtjänstens verksamhet på dessa områden – upphävs. I 3 kap. 1 § SoL anges att det till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen (p. 1), informera om socialtjänsten i kommunen (p. 3) och genom uppsök- ande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden (p. 4). Samtidigt anges i 5 kap. 6 § första stycket SoL att socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhål- landena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område. Vidare anges i 5 kap. 8 § första stycket SoL att socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin upp-

sökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på dessa områden. I 5 kap. 6 § första stycket och 5 kap. 8 § första stycket SoL regleras ett ansvar för grupperna äldre och personer med funktions- nedsättning. Det ansvar som där anges för de specifika grupperna följer emellertid redan av den generella bestämmelsen i 3 kap. 1 § SoL. Utredningen har i avsnitt 8.3 föreslagit att socialtjänstlagens inled- ning i olika målgrupper bör tonas ner. Av detta skäl och då bestäm- melserna således överlappar varandra bör 5 kap. 6 § första stycket och 5 kap. 8 § första stycket SoL upphävas.

25.1.4 Ny upplysningsbestämmelse om offentlighets- och sekretesslagen

Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse i social-

tjänstlagen som upplyser om att det i offentlighets- och sekretess- lagen finns bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verk- samhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Där finns även sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undan- tag från sekretess.

Följande bestämmelser i nuvarande socialtjänstlag upphävs: – 12 kap. 10 § första och andra stycket som anger att det av 10 kap.

2 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att social- nämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet. Av 10 kap. 21–23 §§ samma lag följer att sekretess även i vissa andra fall inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till en åklagar- myndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Det- samma gäller enligt 10 kap. 19 § samma lag uppgifter som behövs för att förhindra ett förestående eller avbryta ett pågående brott som avses i den paragrafen. Av 10 kap. 18 a § samma lag framgår att sekretess inte heller hindrar att en uppgift som rör en enskild som inte har fyllt tjugoett år lämnas till Polismyn- digheten eller Säkerhetspolisen i brottsförebyggande syfte under vissa angivna förutsättningar.

– 15 kap. 3 § som anger att offentlighets- och sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet.

Vissa sekretessbrytande bestämmelser

I 12 kap. 10 § första och andra stycket SoL hänvisas till vad som följer av vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I bestämmelsen anges att det av 10 kap. 2 § OSL