Hur kan det då komma sig att den delade organisationsformen har fått så stor genomslagskraft? Den offentliga sektorn befann sig i slutet av 1980-talet i en
”legitimitetskris”. Detta ledde inledningsvis till krav på effektivisering och för-nyelse, både mot bakgrund av det tilltagande budgetunderskottet och utifrån en mer ideologisk plattform. Enligt Socialstyrelsen (1994) eftersträvades en utökad intern och extern konkurrens inom de kommunala verksamheterna genom mark-nadsorientering och denna förbereddes bland annat genom ett åtskiljande av bes-tällar- och utförarfunktionerna. Besbes-tällar- utförarmodellen (BUM) betraktades som ett ”allmänt recept” för att möta kraven på kostnadsbesparingar och effektivi-sering.
Det är inte bara i Sverige som organisationsformen fått stor genomslagskraft. I en nordisk antologi ”Hemhjälp i Norden – illustrationer och reflektioner” (Szebehely, red. 2003) uppmärksammas bland annat att BUM är en utvecklingstrend i hela norden. I de nordiska länderna sker en gradvis övergång till BUM. I Köpenhamn håller de just på att genomföra organisationsreformen, i Oslo har modellen ny-ligen införts.
En kameleontartad reform
Staffan Blomberg (2004) ger i sin avhandling en beskrivning av hur införandet och genomförandet av BUM gick till. I avhandlingen behandlas flera aspekter av införandet av en specialiserad biståndshandläggning inom den kommunala äldre-omsorgen. Med utgångspunkt från vilken tidpunkt de olika kommunerna införde BUM, drar författaren några slutsatser om varför så många kommuner på relativt kort tid bestämde sig för att genomföra reformen. Blomberg identifierar och be-skriver tre olika sätt att argumentera vid genomförandet av BUM. Dessa tre ar-gument handlar om olika positiva effekter med att skilja myndighetsutövning från själva utförandet av hjälpinsatser och förklarar till stor del det omfattande stödet och frånvaron av motstånd för införandet av BUM:
1. Marknadsorientering – bland de kommuner som införde organisations-modellen tidigt (1992-1993) verkar specialiseringen av biståndshand-läggningen vara ett led i att man planerat för att konkurrensutsätta sina kommunala verksamheter. Under 1990-talets första hälft infördes BUM i huvudsak i större städer med borgerlig majoritet. I början av 1990-talet kan införandet av reformen ses som ett ideologiskt inslag i en strävan efter en ökad marknadsorientering av den kommunala äldreomsorgen. Fram till 1995 hade 40 kommuner infört BUM.
2. Rättssäkerhet – även för kommuner som var motståndare till en marknads-orientering av den kommunala äldreomsorgen blev reformen attraktiv ge-nom att den formulerades om till att vara en rättssäkerhetsreform. De kommuner som var motståndare till en marknadsorientering men ändå an-ammade reformen motiverade införandet med att de betraktade organisa-tionsmodellen som en attraktiv problemlösning. Renodlade
biståndshand-läggare skulle borga för ökad rättssäkerhet. Att rättssäkerhetsargumentet fick ett sådant genomslag berodde till stor del på att det ställdes nya krav på kvalitet och kvalitetssystem som exempelvis Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade (SOSFS, 1998:8). Under perioden 1995 till 1999 ökade antalet kommuner med delad förvaltning från 40 till 170 (Socialstyrelsen, 1999).
3. Effektivitet – att krav på ekonomisk effektivitet lätt får respons i tider då kommunernas ekonomiska situation är problematisk kan ses som en bi-dragande orsak till organisationsreformens genomslag. I detta läge så motiverades den ökade effektiviteten utifrån kommunernas ansträngda ekonomi. Effektivitet har använts som argument under alla år och har vuxit sig starkare under årens lopp. Denna argumentation blir mer legitim då den även kan kopplas samman med argumentet om ökad rättssäkerhet.
Blomberg karaktäriserar reformen som kameleontartad och menar att det är därför den är så användbar. Nästan alla kommuner har kunnat argumentera för och moti-vera ett införande av BUM. Reformen har kopplats till ett antal positiva effekter och har över tid tillskrivits alltfler problemlösande egenskaper. Utifrån de olika sätten att argumentera på anser författaren att reformen har setts som lösningen på ett:
• Arbetsorganisatoriskt problem – utifrån uppfattningen att det är praktiskt omöjligt att förena administrativa och verksamhetsanknutna arbetsupp-gifter i en och samma yrkesroll.
• Kompetensproblem – specialisering av arbetsuppgifter anses möjliggöra en kompetenshöjning.
• Kontroll- och styrningsproblem – uppdelningen av funktionerna ska skapa underlag för en systematisk kostnads- och kvalitetskontroll.
• Legitimitetsproblem – reformen är ett led i anpassningen till nya externa krav såsom rättssäkerhet, enhetlighet och kvalitet.
• Medborgarserviceproblem – ökad information och tillgänglighet.
Uppföljningar av beställar- utförarmodellen
Ett flertal studier pekar på att införandet av BUM i många avseenden har medfört en ökad formalisering av biståndshandläggningsprocessen. Betoningen på det formella har inneburit att det administrativa arbetet har ökat för biståndshand-läggarna (Arndt & Ingvad, 2004; Blomberg, 2004; Hjalmarson & Norman, 2004;
Lindelöf & Rönnbäck, 2004; Thorsen, 2003; Vabø, 2003).
Ökad byråkrati
Vabø(2003) konstaterar i en uppföljande studie av BUM i Oslo och Stockholm att modellen i liten utsträckning tar hänsyn till att den inledande behovsbedömningen ofta är ofullständig. Författaren anser att den arbetsfördelning med en ökad byrå-krati som BUM medför inte är särskilt rationell och ändamålsenlig. När den äldres behov ändras måste även insatsens omfattning ändras. Ofta är det hemtjänst- eller vårdpersonalen som ser det ändrade behovet och rapporterar detta till bistånds-handläggaren. Dessa justeringar av en insats, som enligt utförarna borde vara smi-diga och diskreta, beskrivs som en administrativt tungrodd process.
Mer enhetliga bedömningar?
En positiv egenskap som brukar lyftas fram hos BUM är att den bidrar till att sä-kerställa mer enhetliga behovsbedömningar. Detta var även ett tungt vägande motiv för införandet av modellen. Inrättandet av specialiserade biståndshand-läggare innebär att färre personer bedömer omsorgsbehoven, vilket borde leda till mer enhetliga behovsbedömningar. Ett vanligt sätt att öka likställigheten i
bedömningarna är att man i arbetsgruppen på beställaravdelningen diskuterar hur olika ärenden ska bedömas. Det är även vanligt att man arbetar med att utveckla olika metoder för att utreda och bedöma behov. En försvårande omständighet med behov är att de vid en första anblick, vid det första besöket kan verka vara likar-tade. Men detta behöver inte betyda att behoven ter sig lika när de senare bedöms i ett vardagssammanhang (Vabø, 1998).
Stiftelsen Äldrecentrum har under flera år genomfört ett antal studier avseende biståndsbedömning i olika stadsdelar i Stockholm. Syfte är att kartlägga om det finns systematiska skillnader vad gäller biståndshandläggarnas bedömning av biståndsbehov inom äldreomsorgen (Lagergren, 1996, 1997, 1998, 2001a, 2001b, 2002, 2004). Undersökningarna visar att det finns betydande skillnader mellan handläggarna i utfallet av biståndsbedömningen, såväl inom som mellan olika stadsdelar.
De äldres och vårdpersonalens erfarenheter
Thorsen (2003) menar att uppdelningen mellan myndighetsutövning (bistånds-handläggning) och drift upplevdes som förvirrande bland de äldre. BUM inne-håller fler led och ökar därmed avståndet mellan beställare, utförare och de äldre.
Det har uppstått en ny gränssättande nivå där utförarnas och de äldres möjligheter till att påverka minskar. Den minskade tillgängligheten har på så sätt inneburit en besparing (Socialstyrelsen, 1994; Vabø, 2003; Thorsen, 2003).
I en studie följde Szebehely (2003) hemtjänstpersonal bland annat i Stockholm.
Enhetscheferna (arbetsledarna) var i huvudsak kritiska mot BUM. Enhetscheferna uttryckte att de var mer tillgängliga, både för de äldre och för personalen, innan organisationsreformen. De ansåg även att ersättningssystemet var problematiskt.
Enhetscheferna talade även om ett motsatsförhållande mellan dem själva och biståndshandläggarna.