I litteraturen framkommer en entydig bild över den komplexa yrkesroll bistånds-handläggarna har. Yrkesrollen beskrivs som dubbelbottnad och fylld av motsätt-ningar. Krav och förväntningar kommer från både ledning, de äldre och deras an-höriga samt andra organisationer, som t ex sjukvården. Biståndshandläggarna har en hög arbetsbelastning, med ett stort antal klienter/omsorgstagare. Uppföljningar av beslut är svåra att hinna med och är en eftersatt del i arbetet. Som nämnts ovan så är det flera faktorer som styr arbetet. Lagar, riktlinjer och de ekonomiska förut-sättningar präglar arbetet, liksom dilemman där handläggarna kläms mellan de äldre och anhörigas vilja. Det är inte varje enskild faktor som gör arbetet svår-hanterligt, det är kombinationen av dessa faktorer som gör det problematiskt.
Dunér och Nordström (2003) menar att biståndshandläggarna ofta ställs inför situ-ationer där det inte finns några givna lösningar . Författarna anser att det inte går att organisera bort konfliktsituationerna, de bör ses som ett normaltillstånd i allt arbete med människor.
Lagar, riktlinjer och rättsäkerhet
Rättssäkerheten framhålls som en central och viktig del i processen. Som nämnts ovan är den formella delen av biståndshandläggnings-processen väl uppmärksammad.
Men i litteraturen framkommer det att behovsbedömningen och beslutsfattandet inte överensstämmer med lagstiftningens krav. Det är istället lokala riktlinjer som i vissa fall står i direkt kontrast till socialtjänstlagen som har större påverkan på besluten. Ansökan förhandlas bort till att passa utbudet av insatser (Lindelöf &
Rönnbäck, 2004; Äldreomsorgsinspektörerna, 2005). Det sociala perspektivet har fått en undanskymd roll i utredningarna och biståndshandläggarna hamnar i di-lemman mellan standardiserade riktlinjer och individuella sociala behov (Ingvad
& Neleryd, 2004). Det innebär att de äldres behov negligeras eller anpassas efter det kommunala utbudet där t ex sociala behov inte bedöms enligt Socialtjänst-lagen. Rättssäkerheten har därmed satts ur spel och det är således inte lagen som främst styr biståndshandläggarna utan lokala riktlinjer.
Ekonomiska förutsättningar styr riktlinjernas utformning
Enligt Svensson och Rosén (2004) är ett av motiven med riktlinjerna att hushålla med de befintliga resurserna i kommunerna. Thorslund och Wånell (2004) kon-staterar att biståndshandläggarna har hamnat i rollen som prioriterare. De kan inte ge mer bistånd än det finns pengar till. Behoven ska styra, men kommunerna har tänjt på begreppet utan att ha en öppen diskussion om det.
Lindelöf och Rönnbäck (2004) anser att politikerna inte tar sitt ansvar för hur för-delningen av de befintliga resurserna till äldre ska ske med hänvisning till att det görs individuella bedömningar. Författarna menar att detta sker samtidigt som man indirekt begränsar handläggarnas handlande genom att tillhandahålla en budget som inte svarar mot behoven. Politikerna tar på så sätt skydd bakom handläggarna och inte tvärtom. (s.185)
Ingvad och Neleryd (2004) menar att många anställda inom äldreomsorgen efter-frågar tydliga riktlinjer från politikerna för att veta hur de ska prioritera. Resur-serna räcker inte till då man vill följa lagen. Då författarna intervjuade bistånds-handläggarna var bistånds-handläggarna överens om att riktlinjerna var en hjälp vid be-dömningar och att det var lättare att motivera avslag då man kunde förklara att det gäller lika för alla. Handläggarna konstaterade också att det blivit tuffare för de äldre. Man var inte lika generös i sina bedömningar när man hade riktlinjer att stödja sig på.
Riktlinjer - stöd eller kontroll?
Riktlinjerna beskrivs som ett stöd för biståndshandläggarna i deras arbete. Dunér och Nordström (2003) konstaterar dock att det inte går att ha riktlinjer för mång-falden av dilemman biståndshandläggarna hamnar i. I flera studier konstateras att strikta riktlinjer ger handläggarna ett begränsat handlingsutrymme. Det gör att handläggarna får svårare att bedöma den enskildes faktiska behov (Blomberg, 2004; Ingvad & Neleryd, 2004; Lindelöf & Rönnbäck, 2004).
Blomberg (2004) beskriver olika kontroll- och styrningsformer som förvaltningar använder sig av. Kontrollen kan t ex ligga i organisationsstrukturen (s.k. byråkra-tisk kontroll) som bland annat kan innefatta att hjälpinsatserna standardiseras och handläggarnas möjligheter att påverka utformningen av biståndet reviderats av förutbestämda regler. Biståndshandläggarna ska inte längre vara en del i det prak-tiska omsorgsarbetet utan blir istället en del av förvaltningens administration.
Blomberg menar att uppgifter kan formaliseras och standardiseras men det inne-bär inte att biståndshandläggarna följer dem i praktiken. Därför måste förvaltning-arna även försöka påverka de anställdas värderingar och föreställningar (s.k. dis-kret kontroll). Förvaltningarna försöker därför introducera ett budgettänkande, skärpa kostandsmedvetandet och på så sätt försöka få till stånd en återhållsamhet bland biståndshandläggarna. Blomberg konstaterar att han i sin studie kunnat se att handläggarna värnat om sitt oberoende, men att de känt trycket att hålla igen ekonomiskt.
Hur hanterar biståndshandläggarna kraven?
Hur hanterar biståndshandläggarna alla motstridiga krav, var finns deras lojalitet?
Lindelöf och Rönnbäck (2004) menar att lojaliteten gentemot den egna organisa-tionen är stark och dominerar biståndshandläggarnas handlande, medan lydnaden inför lagen inte ges samma utrymme.
Arndt och Ingvad (2004) har i sin studie funnit att biståndshandläggarna har olika strategier för att hantera mångfalden av krav i arbetet. En strategi är att vara ad-ministrativt orienterad och bygga upp egna regler för hur arbetet ska bedrivas.
Handläggarna söker sig till varandra för att t ex stämma av hur olika typfall av ärenden ska handläggas. Biståndshandläggarna blir upptagna med hur kommu-nens riktlinjer ska tillämpas och vilken position de har gentemot andra yrkeskate-gorier i organisationen.
En annan strategi för att hantera kraven i arbetet är enligt Arndt och Ingvad, att orientera sig mot vårdtagaren och låta den äldres behov bli riktmärke för bedöm-ningar och beslut. Olika exempel på detta framkommer i litteraturen. Ingvad och Neleryd (2004) fann i sin intervjuundersökning att handläggarna var överens om att de inte gjorde avsteg från riktlinjerna så ofta. Det är ju inte särskilt ofta egent-ligen för man försöker följa dem så gott det går men visst händer det att man gör det. Men då får man motivera varför. (s. 64) Författarna genomförde även en akt-granskning och kunde då konstatera att insatser beviljades utöver vad riktlinjerna angav, utan att detta motiverades.
Äldreomsorgsinspektörerna (2005) fann i sin granskning att det undantagsvis fanns biståndshandläggare som tillät de äldre att fritt ansöka om de insatser de hade behov av. Handläggarna gjorde en utredning som resulterade i bifall, avslag eller delvis avslag. De äldre fick då möjlighet att vid avslag eller delvis avslag överklaga beslutet.